Rambler's Top100
Статьи ИКС № 6 2005
Николай ДМИТРИК  01 июня 2005

Подзаконное право

Лицензирование Основные отличия нового закона «О связи» от ранее действовавшего состоят в том, что им не предусмотрено принятие Положения о лицензировании (такой документ не запрещен законом, но в нем нет особой необходимости), но предусмотрены два новых для законодательства в области связи правовых акта – Перечень наименований услуг связи, вносимых в лицензии, и Перечни лицензионных условий.

Лицензирование

Основные отличия нового закона «О связи» от ранее действовавшего состоят в том, что им не предусмотрено принятие Положения о лицензировании (такой документ не запрещен законом, но в нем нет особой необходимости), но предусмотрены два новых для законодательства в области связи правовых акта – Перечень наименований услуг связи, вносимых в лицензии, и Перечни лицензионных условий. Оба документа утверждены Постановлением Правительства РФ №87 от 18. 02. 05.

В новой редакции закона положения о лицензировании стали в большей мере отвечать международным подходам к использованию данного правового инструмента. В международной практике лицензия – это не просто разрешение на деятельность, а индивидуальный правовой акт, в котором содержатся требования к деятельности конкретного лица. В случае с услугами связи такие требования могут устанавливаться в отношении использования ресурса нумерации, радиочастот, присоединения сетей других операторов (если данный оператор занимает монопольное положение). В силу этого обстоятельства получение лицензии на деятельность в области связи за рубежом обязательно лишь для небольшого круга операторов. В России же использование лицензий в большинстве случаев является избыточным: операторы связи, оказывающие «простые» услуги (передача данных, IP-телефония, аренда каналов), должны лишь соблюдать требования законодательства, никаких специальных лицензионных условий (кроме периода и места оказания услуг) для них устанавливать не требуется.

Избыточность лицензий как индивидуальных актов для большинства операторов связи обусловила излишнюю громоздкость перечней лицензионных условий. Условия лицензий «Оказание услуг в соответствии с правилами оказания услуг связи, утвержденными Правительством Российской Федерации», «Соблюдение правил присоединения сетей электросвязи», «Наличие соответствующей требованиям законодательных и иных нормативных правовых актов в области связи системы управления сетью связи» ничего нового не несут, поскольку операторы связи и так обязаны соблюдать все указанные правила и нормы. А важные для операторов условия остаются нераскрытыми. Например, в перечень лицензионных условий как минимум применительно к универсальным услугам связи должны включаться положения о регулировании тарифов на услуги оператора. Это является конкретным требованием регулирующих органов к оказанию услуг конкретным оператором связи. Таким образом, лицензионные условия из индивидуального правового акта превращаются в памятку начинающему оператору связи.

Из-за громоздкости перечней в них затерялись косвенные и даже прямые противоречия положениям закона «О связи». Так, например, в перечнях лицензионных условий оказания телематических услуг, услуг местной телефонной связи с использованием средств коллективного доступа и даже услуг почтовой связи содержится упоминание о «выполнении обязательств по оказанию универсальных услуг в соответствии с договорами об условиях оказания универсальных услуг связи, заключенными с уполномоченным органом исполнительной власти». Однако согласно статье 57 закона «О связи» к универсальным относятся услуги телефонной связи с использованием таксофонов и услуги по передаче данных и предоставлению доступа в Интернет с использованием пунктов коллективного доступа. Поэтому почтовые операторы не могут исполнять обязательства по оказанию универсальных услуг, так как в принципе не занимаются электросвязью. В то же время в Перечне лицензионных условий осуществления деятельности в области оказания услуг связи в сети передачи данных, за исключением передачи голосовой информации, не упоминаются обязательства по оказанию универсальных услуг (хотя услуги передачи данных названы универсальными услугами связи). Фактически универсальные услуги связи отнесены Перечнями к операторам почтовой связи, местной телефонной связи и телематических услуг связи.

Присоединение

Государственное регулирование присоединения сетей электросвязи преследует две взаимосвязанные цели. Во-первых, использование услуг связи только тогда имеет смысл для абонентов, когда у них есть доступ к ресурсам всех операторов связи через единую сеть электросвязи. Таким образом, институт присоединения – это гарантия единства сетей электросвязи. Вовторых, присоединение к сетям других операторов не должно нарушать права и интересы как присоединяющего, так и присоединяемого операторов. В этом отношении задача института присоединения – создать условия для нахождения баланса интересов обеих сторон, чтобы присоединение все-таки состоялось.

Представляется, что утвержденные 28. 03. 05 Правительством РФ Правила присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия не решают этих задач. С одной стороны, Правила делают предоставление услуги присоединения обязательным для всех операторов (а не только для «занимающих существенное положение» ), с другой – дают возможность операторам, фактически занимающим существенное положение, избежать применения особого порядка предоставления услуги присоединения. Последнее предопределяется тем, что Правила опираются на свое понимание «оператора, занимающего существенное положение». В результате соответствующие нормы распространяются только на тех, кто включен в Реестр операторов, занимающих существенное положение в сети связи общего пользования, который ведет Федеральная служба по надзору в сфере связи. До момента включения конкретного оператора в этот реестр специальный порядок присоединения применяться не может.

Впрочем, те операторы, которые будут признаны занимающими существенное положение и включены в реестр, будут подвергаться значительным ограничениям. Причем масштаб ограничений, указанных в Правилах, больше, чем в законе «О связи». Например, согласно статье 20 закона цены регулируются в соответствии с Перечнем услуг присоединения и услуг по пропуску трафика, цены на которые подлежат государственному регулированию. А пункт 30 Правил уже не упоминает никаких перечней услуг, тем самым указывая на то, что регулируются цены на все услуги по пропуску трафика и все услуги присоединения. Кроме того, в Правилах сказано, что «требования к построению сетей электросвязи …порядку пропуска трафика, условиям взаимодействия, оказанию услуг связи устанавливает Министерство информационных технологий и связи Российской Федерации в пределах своей компетенции» (пункт 6). Об этом полномочии министерства не упоминалось в статье 19 закона, где говорится, что операторы, занимающие существенное положение в сети связи общего пользования, самостоятельно устанавливают условия присоединения других сетей электросвязи к своей сети на основе правил присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия, утвержденных правительством.

В принятых Правилах присоединения осталось много белых пятен. Это те неопределенности с оказанием услуг IP-телефонии, интеллектуальных сетей связи, аудио - и видеоконференцсвязи, которые возникли с принятием Перечней лицензионных условий и, как ожидалось, прояснятся с принятием Правил присоединения. Однако крайне сложный путь Правил в федеральных органах исполнительной власти привел к их существенному сокращению по сравнению с первоначальной редакцией. В результате правовой статус операторов той же IP-телефонии при присоединении к другим сетям теперь может определяться только на основании толкования пунктов 10 – 11 Правил, где говорится о том, что операторы местной и зоновой телефонной связи оказывают услуги присоединения операторам сетей передачи данных.

Универсальные услуги связи

Это новый институт российского законодательства, направленный на ликвидацию технологического разрыва между крупными и мелкими населенными пунктами, создание условий для адаптации российского общества к возможностям современных информационных и телекоммуникационных технологий. Указанные цели обусловили достаточно своеобразный перечень универсальных услуг связи: «местная телефонная связь с использованием таксофонов» и «передача данных и предоставление доступа в сеть Интернет». Внедрение универсальных услуг потребовало принятия целого комплекса правовых актов: помимо самих Правил оказания универсальных услуг, были также приняты акты, устанавливающие порядок определения оператора универсального обслуживания на основании конкурса, порядок регулирования тарифов на универсальные услуги связи, формирования резерва универсального обслуживания и возмещения убытков от оказания универсальных услуг связи. Все эти вопросы, особенно в части конкурсов и резерва универсального обслуживания, представляют отдельный интерес. Однако в настоящий момент важно проанализировать систему указанных актов в целом и их соотношение с законом «О связи».

Основной вопрос в том, как будет определяться оператор универсального обслуживания и как будут возмещаться его убытки от оказания универсальных услуг связи. В соответствии со статьей 58 закона, по общему правилу, оператор универсального обслуживания определяется по результатам конкурса. Однако в случае отсутствия заявок на участие в конкурсе или невозможности выявления победителя обязанности по оказанию универсальных услуг связи возлагаются без права отказа на оператора, занимающего существенное положение на сети связи общего пользования. Правила проведения конкурса на право оказания универсальных услуг связи добавляют оснований для определения оператора не по результатам конкурса: конкурс признается несостоявшимся, если заявки не были поданы или была подана только одна; невозможность определить победителя в Правилах понимается как предложение минимум двумя участниками абсолютно равнозначных условий. Во всех этих случаях обязанности оператора универсального обслуживания возлагаются на оператора, занимающего существенное положение. При этом в законодательстве отсутствует механизм выбора в том случае, если в регионе зарегистрировано несколько операторов, занимающих существенное положение.

Размер возмещения убытков от оказания универсальных услуг связи устанавливается в договоре с оператором универсального обслуживания. Если оператор был определен на основании конкурса, то размер ежегодного возмещения убытков включался в конкурсную заявку победителя. Если же оператор был назначен, то за основу берутся так называемые экономически обоснованные затраты, размер которых определяется по методике, утверждаемой Министерством информационных технологий и связи (об этом полномочии министерства в законе не упоминалось). Ежегодное возмещение убытков производится на основании отчета оператора, включающего результаты независимой аудиторской проверки.

Договор, заключаемый с оператором универсального обслуживания, является крайне важным документом, так как именно он определяет права и обязанности оператора при оказании универсальных услуг населению. Требования к этому договору содержатся во всех правительственных постановлениях, относящихся к оказанию универсальных услуг, хотя при этом, к сожалению, не указывается, какими правилами необходимо руководствоваться при составлении таких договоров и определении обязанностей оператора. Условия договора в значительной части будут определяться по конкурсной заявке победителя, однако вопросы качества оказания универсальных услуг связи и ответственности за несоблюдение требуемого качества нуждаются в дальнейшем регулировании на уровне правительства, с тем чтобы обеспечить единые стандарты оказания универсальных услуг связи в Российской Федерации. Механизмы ответственности за нарушение оператором универсального обслуживания своих обязательств, механизм расторжения договора с ним и даже механизм определения (продления) срока договора не устанавливаются ни одним из принятых нормативных актов по вопросам присоединения, что также представляется значительным упущением. Возможно, все эти проблемы разрешило бы утверждение типового договора с оператором универсального обслуживания.

***

К сожалению, в настоящее время Федеральный закон «О связи» не занимает в системе законодательства того места, которое для него планировалось: подзаконные акты не рассматривают его как «отраслевую конституцию», достаточно вольно трактуя положения этого закона, а иногда и напрямую противореча им. В результате либерализация правового регулирования в сфере связи, которая была целью нового закона, откладывается. Операторы, занимающие существенное положение, по-прежнему имеют возможность использовать свою монопольную власть над альтернативными операторами. Министерство имеет возможность по своему усмотрению определять правила поведения в наиболее критических точках: требования к услугам присоединения, признание оператора занимающим существенное положение, определение состава экономически обоснованных затрат, на основании которых возмещаются убытки из резерва универсального обслуживания. Предусмотренные подзаконными актами механизмы, скорее всего, затормозят и развитие новых для телекоммуникационного законодательства институтов – прежде всего универсальных услуг связи.

Однако хотелось бы подчеркнуть, что данный анализ предварительный – основан лишь на текстах недавно принятых подзаконных актов, а не на практике их применения. Практика же трудно предсказуема: те возможности, которые приобрели с принятием нормативных актов к закону «О связи» федеральные органы исполнительной власти и операторы-монополисты, могут быть использованы ими как для либерализации, так и для бюрократизации телекоммуникационного сектора. Необходимо ждать практики по данному вопросу, после чего можно будет вернуться к его обсуждению.
Поделиться:
Заметили неточность или опечатку в тексте? Выделите её мышкой и нажмите: Ctrl + Enter. Спасибо!