Rambler's Top100
Статьи ИКС № 1 2009
Юлия ВОЛКОВА  29 января 2009

Спектр – борьба компромиссов

Наиболее эффективный способ устранения недостатков и пробелов в правовом регулировании российской отрасли связи – принятие закона «О радиочастотном спектре». Тезис очевидный, и вроде бы несогласных с ним нет, но дело по созданию нового законодательного акта продвигается медленно.

Каждая сторона конфликта должна расстаться с частью своих требований.

Б. Франклин


Юлия Волкова, АНО "Радиочастотный центр МО"Причины или поводы?

Несмотря на многочисленные заявления о важности, ограниченности, ценности и дефиците спектра вообще, на сегодняшний день радиочастотный спектр – единственный природный ресурс, использование которого в России остается фактически вне законодательных рамок. Этого вопроса касается только ФЗ «О связи». Однако радиоспектр используется не только в радиосвязи, но и в научных исследованиях, в военных и технологических целях, к связи не относящихся, метеорологии и т.д. Все это в законе «О связи» никак не отражено, и поэтому спектр, ресурс уникальный, требует для себя отдельного законодательства.

Несмотря на четыре года, прошедшие с момента вступления в силу нынешнего закона «О связи», в памяти телекоммуникационной общественности еще живы и горячие дебаты, многочисленные комментарии и закулисные интриги до его принятия, и лавина критики – после, когда, как известно, кулаками махать уже бесполезно. Понятно, что итоговый документ такого уровня – всегда череда компромиссов и взаимных уступок. Жаль только, что принятие половинчатых решений зачастую приводит к тому, что вместе с водой выплескивается и дитя. Что, собственно, и произошло. Множество мелких недоговоренностей и компромиссов в «частотных» пунктах закона вкупе с многочисленными написанными на скорую руку подзаконными актами превратились в единую стену, вставшую на пути новых технологий и услуг.

18 сентября 2007 г. в соответствии с протоколом № 20 Комиссии Совета Федерации по естественным монополиям была создана рабочая группа по разработке законопроекта о радиочастотном спектре.

Status quо
 Закон «О радиочастотном спектре»: цель – систематизация управления

Законопроект предусматривает:

- формирование единой нормативной правовой базы в отношении распределения радиочастот;

-  устранение существующих пробелов нормативного правового регулирования в этой области и унификацию применяемых норм, обеспечение прозрачности методов и процедур управления;

-  закрепление основных направлений государственной политики, а также методов и форм государственного регулирования;

- четкое определение полномочий федеральных, региональных и муниципальных органов государственной власти в сфере управления спектром;

- обеспечение равноправного и справедливого доступа пользователей к частотному ресурсу;

- гармонизацию законодательства РФ в области регулирования использования радиочастотного спектра с европейскими и международными нормами и правилами.


Сегодня использование радиочастотного спектра регламентируется целым рядом документов, принятых как на федеральном уровне, так и на уровне отдельных министерств и ведомств. В результате картина выглядит достаточно мрачно:

- узковедомственный характер «раздачи» частот привел к тому, что в ГКРЧ никоим образом не представлены интересы коммерческих пользователей, обеспечивающих услугами связи огромное число организаций и граждан. Вследствие чего решения по обеспечению условий развития в стране новых радиотехнологий принимаются «на чиновничий глазок», без должного учета этих интересов, а нередко и вовсе вслепую;

- существующая структура ГКРЧ полностью исключает возможность получения регулятором объективной информации о реальном положении дел в России с занятыми и свободными частотными ресурсами;

- внедрение новых технологий радиосвязи и вещания затруднено из-за неоправданных сложностей выделения для них необходимых полос частот;

- государственный контроль за эффективностью использования радиочастотного спектра в стране практически отсутствует;

- правовые основы регулирования отношений между государственными частотными органами и пользователями радиочастотного спектра не определены;

- высшее и низшие звенья управления спектром в России работают в значительной степени автономно, принимая порой несогласованные решения; экономические методы управления спектром, о которых так много говорится с высоких трибун и пишется в прессе, не применяются.

Недостатки комплексного правового регулирования в области спектра и отсутствие единых требований и условий в совокупности с разноплановыми и зачастую противоречивыми решениями, принимаемыми отдельными министерствами и ведомствами, не дают возможности эффективно регулировать данную отрасль экономики на территории всей страны. Более того, такое положение дел не соответствует принципу единства экономического пространства Российской Федерации.

А в это время за океаном…

Проведенный рабочей группой анализ опыта регуляторов частотного пространства европейских государств, США и Канады выявил, что практически во всех ведущих странах мира управление использованием радиочастот и орбитальных позиций спутников связи – прерогатива исключительно государства. В большинстве стран правительство делегирует эти полномочия особой организации, занимающейся только распределением спектра (регулятору). Мало того, понимая многомерность этой задачи, в ряде случаев правительства разделили политические и регуляторные составляющие, передав право принятия политических решений специально назначенным политическим деятелям и оставив в компетенции регулятора только право разработки управленческих решений, путей их реализации и контроля их исполнения.

Этот подход выгоден, если регулятор действительно стремится упростить процессы принятия решений и установить правила, применимые для всех пользователей. Такая единственная организация может снизить свою нагрузку и повысить эффективность, если делегирует решение технических задач другим организациям, что и реализовано за океаном уже много лет назад.

Там, где управление использованием спектра делегируется нескольким организациям, отношения между ними строго определены специальными регламентами. В ряде стран действуют два регулятора – для военных и гражданских пользователей. Кроме того, для оказания помощи регуляторным агентствам привлекаются коммерческие организации, координирующие использование спектра. Эти помощники имеют ограниченные области ответственности (разделенные по полосам частот, радиослужбам, географическим территориям, технологиям) и готовят для регулятора технически обоснованные предложения по распределению и назначению частот.

На сегодняшнем этапе мировое телекоммуникационное сообщество пришло к однозначному выводу о том, что спектр приносит максимальный доход только при условии трансформации существовавшего десятилетиями командно-административного метода управления в частотной сфере в рыночно-ориентированную систему управления с соответствующим контролем со стороны государства.

Международные тенденции последних лет в этой области государственного управления таковы, что все страны стремятся свести к минимуму административное вмешательство в процесс принятия технических решений (расчет ЭМС, выявление помех и т.д.). Административные усилия они направляют на решение политических вопросов, обеспечивая тем самым б'ольшую надежность и эффективность системы распределения радиочастотного ресурса.

В ряде стран ближнего и дальнего зарубежья уже введены в действие или рассматриваются законы о спектре, направленные в основном на либерализацию процесса управления его использованием. В частности, многие администрации дали операторам возможность свободно выбирать технологию и стандарт связи, которые наилучшим образом подходят для предоставления услуг связи или вещания, востребованных населением. И это закономерно, ведь ассортимент возможных услуг постоянно и стремительно расширяется, а законодательная база никогда не успевала и не будет успевать за темпами развития технологий. В некоторых странах частотные разрешения для операторов не оговаривают ни перечень предоставляемых услуг связи, ни применяемую технологию. Такой подход позволяет оператору увереннее смотреть в будущее, четче планировать инвестиции и пути развития.

Такой же позиции технологической нейтральности придерживаются и СЕПТ, и МСЭ. Кроме того, практически все проанализированные иностранные законы и законопроекты «О спектре» предусматривают введение правил, которые гарантируют оператору получение частотного ресурса в кратчайшие сроки после выделения полос частот и способствуют максимально эффективному использованию им своих инвестиций. Главное требование защиты инвестиций в связи, как и в других отраслях, – стабильность и неизменность устанавливаемых государством правил игры.

В России принятие ФЗ «О спектре» также должно способствовать разрешению всех проблем на системном уровне.

Задачи и цели

Система управления спектром тесно связана с государственным законодательством и основными политическими принципами. Такая система формирует технические требования и критерии распределения и назначения частот, а также устанавливает приоритеты, согласно которым принимаются решения о правилах выделения радиочастот. Именно правила служат каналом взаимодействия между правительством и регулятором, следовательно, их разумность, стабильность и прозрачность чрезвычайно важны.

Совокупность регуляторных действий складывается из следующих составляющих:

политическая – выделение необходимых полос частот для новых технологий, принятие решений о распределении полос частот между радиослужбами;

регуляторная – назначение конкретных частот, обеспечение беспомеховой работы радиосетей;

надзорная – контроль за выполнением правил, разрешение спорных ситуаций.

Пути и методы

Законопроект предлагает следующие инструменты государственного регулирования: частичную децентрализацию процессов управления радиочастотным спектром, конверсию спектра, реализацию экономических методов управления, формирование единой базы данных частотных назначений, введение единого программно-расчетного и методического аппарата. Кроме того, предусмотрена разработка механизмов максимально возможного приближения национальной Таблицы распределения полос частот между радиослужбами к общеевропейскому распределению.

Частичная децентрализация позволит прежде всего определить участки спектра, где назначения частот выполняются региональными радиочастотными органами. Это существенно сократит сроки рассмотрения радиочастотных заявок и снизит неоправданно высокую нагрузку на центральный аппарат. Но для этого необходимо определить функции региональных радиочастотных органов различных министерств и ведомств в вопросах управления использованием радиочастотного спектра, а также делегировать часть этих функций негосударственным организациям.

Конверсия спектра даст реальное увеличение полос частот, доступных гражданским пользователям, что приведет к расширению числа и повышению качества современных услуг связи для жителей России. В ходе конверсии не следует стремиться к глобализации решений. Для нашей необъятной страны это почти неразрешимая задача. Гораздо разумнее определить полосы радиочастот и регионы с упрощенной процедурой согласования.

Экономические методы управления радиочастотным спектром обеспечат динамический баланс весов «радиочастотной Фемиды», которые перестанут склоняться автоматически в сторону представленных в ГКРЧ министерств и ведомств, а будут учитывать и потребности всех заинтересованных сторон, и существующие возможности. Единая база частотных назначений предоставит точные данные о существующих и планируемых частотных присвоениях, а значит, позволит принимать объективные решения о выделении и назначении рабочих частот и избежать чрезвычайно длительных процедур согласования с радиочастотными органами, подчиненными различным министерствам и ведомствам.

Введение единого программно-расчетного и методического аппарата для проведения экспертизы о возможности использования радиочастотного спектра даст, наконец, возможность однозначно решать задачи электромагнитной совместимости всеми радиочастотными органами РФ, расчетными организациями и пользователями спектра.

Каково оно, наше будущее?

Предполагается, что принятие разрабатываемого закона:

- устранит пробелы и недостатки нормативной правовой регламентации в сфере управления использованием одного из важнейших и дефицитнейших природных ресурсов – радиочастотного спектра;

- обеспечит единообразное и системное государственное регулирование в этой сфере на всей территории страны;

- упорядочит взаимоотношения участников рынка радиосвязи;

- создаст правовые основы для внедрения новейших технологических разработок в области радиоэлектроники и радиосвязи, для скорейшего развития радиоэлектронной промышленности России, для расширения перечня услуг радиосвязи и вещания, доступных населению;

- позволит обеспечить прозрачность принятия органами государственной власти решений в данной области.

Результатами принятия ФЗ «О радиочастотном спектре» должны стать унификация требований, предъявляемых к его пользователям, и упрощение процедур выхода на рынок передовых технологий радиосвязи.

Пролистав еще раз концепцию законопроекта, которая сейчас рассматривается заинтересованными ведомствами, понимаю, что обсуждать ее и спорить будут еще долго. Возможно, не один год. Вероятнее всего, итоговый документ станет сборником компромиссных и половинчатых решений. Но это – не завтра и даже не послезавтра.

Поэтому, начав статью словами Франклина о компромиссе, закончу ее высказыванием Дж. Оруэлла: «Самый быстрый способ закончить войну – это потерпеть поражение». 
Заметили неточность или опечатку в тексте? Выделите её мышкой и нажмите: Ctrl + Enter. Спасибо!
Поделиться: