Rambler's Top100
 
Статьи ИКС № 4 2009
Владимир Иванович ДРОЖЖИНОВ  02 апреля 2009

Электронный документооборот как часть антикоррупционной стратегии

Эффективность е-правительства в борьбе с коррупцией – факт, доказанный в теории и на практике. Об этом, в частности, шла речь и на страницах «ИКС» (см. № 1’2009, с. 70). Продолжая тему, автор на конкретных примерах стран Азиатско-Тихоокеанского региона показывает, как введение на региональном и местном уровне электронного документооборота привело к снижению числа граждан, дающих взятки чиновникам.

Владимир ДрожжиновСуществует два основных подхода к внедрению антикоррупционной концепции e-правительства. Первый предполагает, что e-правительство может стать одним из ключевых компонентов общей антикоррупционной стратегии, как это продемонстрировано системой OPEN, внедренной муниципалитетом Сеула в Южной Корее. В рамках второго подхода снижение уровня коррупции обусловлено повышением прозрачности и качества предоставляемых услуг в департаментах, сильно подверженных коррупции. Примером такого подхода может служить проект Bhoomi в Индии.

За информацией о ведении дел – на веб-портал!

Несколько лет назад муниципалитет Сеула (Южная Корея) начал проводить в жизнь антикоррупционную программу «Расширение возможностей обращений граждан онлайновыми процедурами» (Online Procedures ENhancement for civil applications, OPEN), которая сделала регламенты (процедуры) обработки заявлений всех типов открытыми для широкой публики. Проект был признан действенным примером политической и управленческой приверженности повышению прозрачности и усилению борьбы с коррупцией.

Команда аналитиков проанализировала все заявления граждан на получение разрешений или одобрений чего-либо и выделила 26 категорий дел по заявлениям, при ведении которых наиболее часто возникали нарушения и неудобства для граждан. Команда разработчиков определила приоритеты тех аспектов дел, которые должны были стать публичными и быть вынесены на веб-портал. По каждой из 26 категорий на веб-портале OPEN разместили информацию о регламентах ведения дел, а также контактную информацию сотрудников департаментов, их ведущих. В результате граждане получили возможность следить за ходом обработки своих заявлений и сообщать о возникающих при этом нарушениях. Среди рассматриваемых заявлений были: запрос разрешения на строительство и инспекцию зданий, запрос разрешения на открытие или закрытие развлекательных заведений и баров-караоке, а также запрос разрешения на разработку и изменение планов городской застройки.

Пять тысяч служащих из 485 городских департаментов прошли обучение работе с системой. После обучения каждому сотруднику были назначены имя пользователя и пароль, необходимые для создания записей в рамках системы управления обработкой заявлений.

Анализ, проведенный департаментом аудита и инспекций городского правительства через год после запуска программы OPEN дал следующие результаты:

- количество пользователей, посетивших портал, выросло с 648 тыс. до 1 257 тыс.;

- количество категорий дел по заявлениям граждан, включенных в портал OPEN, увеличилось с 26 до 54.;

- среди муниципальных служащих не было зафиксировано ни одного случая коррупции, тогда как в год запуска проекта их было раскрыто 83.

Главной задачей программы OPEN являлось не внедрение новых технологий, а упрощение правил и процедур, перестройка процессов работы с заявлениями, создание прозрачных процедур, эффективных способов общения с гражданами и обучение персонала. Технологии использовались лишь как инструмент для достижения этих целей. В основе успеха программы лежали два фактора – сильное руководство со стороны мэра и активное участие граждан.

За копией записи – в инфокиоск!

В рамках индийского проекта Bhoomi («Земля») была разработана онлайн-система предоставления информации из поземельных книг фермерам штата Карнатака, Индия.

До внедрения системы поземельные книги в Карнатаке вели 9 тысяч бухгалтеров (каждый обслуживал по 3–4 деревни). Записи были скрыты от публики, и фермерам приходилось давать взятку бухгалтерам для получения копии «записи о правах, владении и урожае» (Record of Rights, Tenancy and Crops, RTC). Такая копия необходима, например, для подачи заявки на получение кредита в банке. Более того, запрос об изменении записи (в частности, при продаже или наследовании земельного надела), который по закону должен был удовлетворяться в течение 30 дней, передавался налоговому инспектору для проверки правомерности запроса. В результате весь процесс занимал от года до двух лет.

В рамках проекта Bhoomi путем сканирования и распознавания было оцифровано 20 млн поземельных книг, хранившихся у сельских бухгалтеров. Теперь копию RTC может получить каждый владелец участка. Для этого ему достаточно сообщить свое имя либо кадастровый номер участка и заплатить 5 индийских рупий ($0,33) в информационном киоске. Такие киоски расположены в 180 отделениях службы во всех округах.

Если происходит смена владельца при покупке или наследовании участка, фермеры могут заполнить и подать соответствующее заявление также при помощи инфокиоска. Запросы обрабатываются строго в порядке поступления. Каждому из них присваивается номер, который клиент может использовать для отслеживания статуса обработки запроса на сенсорном экране киоска или при обращении к оператору киоска. Налоговый инспектор обязан рассмотреть его в течение 30 рабочих дней с момента получения. После проверки состояния обработки запроса компьютерная система автоматически уведомляет все заинтересованные стороны и вносит изменения в конкретную поземельную книгу. Операторы компьютерной системы несут персональную ответственность за свои решения и действия, поскольку вход системы защищен логином и паролем.

В ходе проекта состоялось несколько рабочих встреч, на которых утверждался план проекта, определялись ориентировочные показатели эффективности использования системы реального времени, было организовано обучение 9 тыс. сотрудников в деревнях и 1000 налоговых инспекторов. Независимая оценка проекта показала, что количество взяток значительно снизилось.

  

Таким образом, пустопорожние рассуждения о том, стоит ли внедрять те или иные прикладные подсистемы e-правительства, давно пора закончить. Электронное правительство уже более 20 лет успешно применяется в мире в качестве стратегического средства модернизации структур, процессов и общей культуры государственного управления. Множество правительств по всему миру размещают важную информацию в Интернете и взаимодействуют с гражданами по электронным каналам.

В то же время возможности e-правительства далеко не всегда используются при разработке антикоррупционных программ. Точно так же как и антикоррупционные меры не входят во многие программы e-правительства. И хотя концепция e-правительства не должна рассматриваться как панацея для решения комплексных, глубоко укоренившихся проблем коррупции, электронное правительство – одно из средств, возможности которого в решении этих проблем должны признаваться всеми, от кого зависит принятие решений в области совершенствования государственного управления (административной реформы).
 


___________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________
В ходе исследования «Э-готовность и э-правительство: воздействие на коррупцию», проведенного В. Дрожжиновым и А. Штриком в
2005 г. и основанного на вычислении корреляции между значениями показателей е-готовности, развития e-правительства и коррупции, между ними была установлена связь (см. таблицу).

Как видно из таблицы, тесная связь между уровнем коррупции и e-готовностью очевидна (коэффициенты корреляции – от 0,86 до 0,94). При этом чем выше показатели электронной готовности, тем ниже уровень коррупции в стране. Однако результаты исследования зависимости между уровнем развития e-правительства и степенью коррупции на первый взгляд оказались неожиданными (коэффициенты корреляции – от 0,47 до 0,56). Возможно, причина в том, что авторы анализировали информацию и сайты исключительно органов высшей власти, а можно предположить, что «недостающая половина этой связи» создается региональными и местными органами власти. Иначе говоря, чиновники национального уровня несут ответственность за половину случаев коррупции в стране, а вторая половина приходится на нижние уровни управления.
___________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________



Г л о с с а р и й.      Прозрачность е-правительства.

Прозрачность (Transparency) – открытость решений и действий, свободный поток информации о решениях и действиях всех субъектов общества внутри государственного и муниципального секторов и между этими секторами.

Электронная прозрачность (е-прозрачность, e-Transparency) – использование ИКТ в государственном секторе для повышения открытости решений и документов.

Публикация – предоставление базовой информации о конкретной области государственного управления.

Транзакция – автоматизация некоторого административного процесса государственного сектора и формирование отчетности о выполнении этого процесса.

Репортажи – предоставление конкретных деталей о решениях и действиях (например, с помощью показателей эффективности) в государственном или муниципальном секторе.

Открытость – реализация возможности внешним наблюдателям сравнивать эффективность деятельности государственного или муниципального служащего с заранее определенным эталоном.

Подотчетность – предоставление внешним наблюдателям определенного механизма контроля над государственными и муниципальными служащими. Различают общественную подотчетность (гражданам и бизнесу); управленческую (низовых служащих старшим руководителям в рамках организации), политическую (учреждениям, которые обеспечивают политическую легитимность организации), финансовую (учреждениям, которые обеспечивают финансирование для данной организации), профессиональную (лиц определенной профессии их профессиональному сообществу или профессиональной общественной организации), юридическую (определенных дел судебным органам определенного уровня (федеральным, региональным и др.) или назначения (уголовным, арбитражным или административным)).

Запись (record) – 1) информация, хранимая в электронном виде в доказательство осуществления какого-либо действия, например проведения финансовой операции (бухгалтерская документация) или обладания какими-либо правами, например правами на недвижимое имущество (свидетельство о собственности) или на осуществление какой-либо деятельности (лицензия); 2) информация, обеспечивающая доказательство деловой операции (транзакции); 3) информация, созданная, полученная и поддерживаемая организацией или лицом, являющаяся свидетельством его деятельности или операций и обладающая ценностью, в результате чего требуется ее хранение в течение определенного периода времени. Она может быть использована в целях выполнения юридических обязательств или требований регулирования (определение организации ARMA).

Формальные записи – записи, которые попадают под действие формальных правил, регулирующих декларирование, организацию, классификацию, индексирование, хранение и обеспечение безопасности.

Неформальные записи – любая информация (за исключением формальных записей), хранимая в неизменном виде в течение заданного промежутка времени в соответствии с регламентом хранения.

Управление записями (records management) – процедуры, обеспечивающие жизненный цикл записи – от создания до уничтожения (создание, хранение, режимы редактирования, совместного использования и т.д.).

Регламенты управления записями – правила управления записями. Традиционно используются четыре типа регламентов управления записями: хранения, безопасности, включения, присвоения имен.
Поделиться:
Заметили неточность или опечатку в тексте? Выделите её мышкой и нажмите: Ctrl + Enter. Спасибо!