Rambler's Top100
 
Статьи ИКС № 4 2006
01 апреля 2006

Практика – критерий истины?..

«ИКС»: Насколько новый закон будет способствовать развитию электронной торговли в РФ?

А. Емельянов: До принятия 94-ФЗ проведение электронных закупок регламентировалось в ряде субъектов РФ решениями их руководителей. При этом все понимали, что доведение до суда негативных прецедентов положительных результатов не принесет, поэтому серьезных задач в отношении систем электронных госзакупок не ставилось. Закупки осуществлялись в ограниченных объемах и по ограниченной номенклатуре товаров. Все делалось осторожно, с дублированием в бумажной форме электронных документов. Мы расцениваем новый закон как мощный качественный шаг вперед, поскольку он дает возможность легитимного использования электронной формы проведения госзакупок.

А. Казьмин: В Новосибирской области еще недавно можно было увидеть классический пример использования электронных аукционов для нужд госсектора. Торги проводились ежедневно, по открытой и прозрачной как для поставщиков, так и для госзаказчиков процедуре. Наряду с электронными аукционами гостированных товаров (продукты питания, медикаменты, оргтехника, упаковочные материалы) в области проводились и более сложные по процедуре торги, например выявление подрядчика на строительство моста. При этом и ТЗ, и чертежи размещались в Интернете, чтобы строительные компании могли оценить объем работ и предложить свою стоимость.

О нашем опыте мы рассказывали и в МЭРТе, и в Торгово-промышленной палате, надеясь, что при разработке нового ФЗ он будет учтен. Однако вместо того, чтобы способствовать развитию практики закупок для госнужд в электронной форме, 94-ФЗ налагает на деятельность операторов таких систем, или «специализированных организаций», множество ограничений.

Ю. Обаляева: На наш взгляд, основное достоинство 94-ФЗ в том, что он узаконил проведение электронных аукционов (пусть даже не в той форме, в которой их применение дало бы ощутимый эффект уже в ближайшее время) и обязал государственных заказчиков открыто публиковать информацию о закупках на соответствующих интернет-ресурсах. По нашим оценкам, эти нововведения уже здорово всколыхнули рынок госзаказа, развитие которого только начинает набирать обороты. В связи с этим мы рассчитываем на дальнейшее совершенствование законодательства в области размещения госзаказа и расширения политики информатизации госзакупок.

Д. Пантелеев: Я думаю, 94-ФЗ окажет большое влияние на развитие ИТ-технологий в РФ. Во-первых, он будет способствовать дальнейшей информатизации страны. Благодаря ему интернет-технологии придут в каждое муниципальное образование, в каждый сельский округ, ведь с 1 января 2006 г. они обязаны осуществлять закупки в соответствии с его требованиями. Вовторых, закон опирается на работу конкурсных комиссий, объединяющих в своих рамках представителей различных ведомств и, по сути, представляющих собой зачаточные структуры матричной системы управления. В отличие от иерархической такая система управления предполагает горизонтальное распространение информации, т.е. межведомственное взаимодействие, и считается сегодня наиболее эффективной.

Убежден: оба фактора не только скажутся на развитии электронных госзакупок, но и повысят эффективность управления в РФ, поэтому считаю 94ФЗ судьбоносным.

О. Четверикова: Безусловно, принятие 94-ФЗ – большой шаг, которому предшествовали подготовительные шаги. Думаю, что после вступления закона в силу, а также принятия постановлений правительства, конкретизирующих некоторые его неясности, электронные госзакупки в России будут развиваться гораздо быстрее.

Д. Калаев: Новый закон - это, несомненно, шаг в развитии электронной торговли, однако основным сдерживающим фактором являются неразвитость инструмента ЭЦП и непроработанность на законодательном уровне вопросов организации электронного документооборота, что сдерживает вхождение электронной торговли в повседневную практику. Остается надеяться, что последующие законодательные инициативы и акты, дополняющие новый закон, позволят решить эту проблему.

«ИКС»: Каких изменений в информационных решениях, уже имеющихся в активе разработчиков, потребовало принятие нового закона?

А. Емельянов: Как показала инвентаризация нашей системы «Cognitive Лот», ни структура базы данных, ни идеология веб-серверной части, ни функциональные приложения не потребуют существенных изменений. Доработка в основном будет связана с тем, что законом разрешены новые способы закупки – аукционы, выбрана единая форма конкурсов, а двухэтапные конкурсы и конкурсы с предварительным отбором, заложенные в предыдущих версиях нашей системы, отменены.

Мы также планируем включить в свое решение дополнительные сервисы, облегчающие клиентам подготовку информационного наполнения, переработку документов и электронный документооборот при взаимодействии оператора системы с заказчиком и участником размещения заказа. Кроме того, необходимо будет учесть вопросы применения ЭЦП в том виде, в каком они будут решены в формируемых сейчас нормативных актах.

Ю. Обаляева: Несмотря на то что в феврале 2006 г. в одном из федеральных органов исполнительной власти система «ГосЗаказ» была внедрена в полном соответствии с требованиями 94-ФЗ, мы до сих пор думаем над тем, как реализовать в ней задачи управления госзакупками, в отношении которых в законе нет однозначного толкования.

На сегодняшний день в соответствие с нормами 94-ФЗ приведена процедура электронного размещения госзаказа и раскрытия информации о государственных и муниципальных закупках. Введен функционал контроля этапов и сроков размещения заказа.

Сейчас решается вопрос, как реализовать в системе подачу заявок в электронном виде, чтобы доступ к ним открывался в указанный день и час, поскольку конкретных рекомендаций, как именно следует осуществлять вскрытие электронных документов, в законе не содержится. На наш взгляд, решить эту задачу можно с применением средств криптозащиты.

Поскольку 94-ФЗ обязал все федеральные органы исполнительной власти публиковать на официальном портале РФ информацию о размещаемых ими заказах, мы разработали интеграционный механизм, который позволит всем пользователям системы «ГосЗаказ» автоматически публиковать и обновлять информацию о конкурсах на федеральном портале МЭРТа.

О. Четверикова: Наша система «Государственный заказ» работает в СанктПетербурге с 2001 г. Сегодня она объединяет более 1,5 тыс. рабочих мест. В нее включены все государственные заказчики субъекта РФ – органы испольнительной власти С.-Перербурга и бюджетные организации. Наша система построена на основе технологии защищенного юридически значимого электронного документооборота. Функция применения ЭЦП и средства криптозащиты встроены в ее технологическое ядро, т.е. на прикладном уровне.

Незначительные доработки, которых потребовал вступивший в силу новый закон, связаны с его требованием размещать на официальном сайте (www.gz-spb.ru) протоколы заседаний конкурсной комиссии (в случае проведения открытого конкурса требуется три протокола по каждой закупке).

«ИКС»: Как изменилась после вступления в силу нового закона практика проведения госзакупок в электронной форме, в том числе сложившиеся бизнес-модели?

А. Емельянов: Мы рассчитываем, что бизнес-модель электронных госзакупок объективно изменится – появятся профессиональные участники рынка электронной торговли. Формируется сегмент компаний, которые будут профессионально заниматься организацией и обслуживанием электронных закупок. Такие компании уже появляются, и я думаю, что скоро мы тоже сможем объявить о нашем участии.

А. Казьмин: На мой взгляд, в 94-ФЗ не прописаны четко требования к оператору торгов – «специализированной организации». Пока непонятно, как строить в соответствии с его требованиями свою работу и почему закон запрещает операторам брать плату за участие в торгах с поставщиков: электронные аукционы – это довольно сложный с технической точки зрения процесс, в котором используются дорогостоящие программные продукты. Кроме того, никто не снимает с оператора задачу обучения и поставщиков, и госзаказчиков работе в системе.

Ю. Обаляева: Как показала практика, лучше брать плату за проведение торгов с заказчика. Именно ему оказывается услуга по выбору добросовестного поставщика, предложившего наименьшую цену. Аналогичное требование содержится и в ФЗ – участие в торгах для поставщиков должно быть бесплатным. Новый закон официально разрешает госзаказчикам расходовать средства на услуги специализированной организации для содержания аудиозаписи проведения процедуры вскрытия заявок, размещения извещений, разработки конкурсной документации, проведения торгов и проч. и в то же время возлагает на них ответственность за деятельность такой организации. Не думаю, что эти нововведения сильно повлияют на практику проведения госзакупок, однако требования 94-ФЗ, обязывающие госзаказчиков проводить выбор специализированной организации на конкурсной основе, игнорировать не стоит.

Д. Пантелеев: Изменений в практике проведения открытых аукционов в электронной форме в Белгородской области вступление в силу 94-ФЗ практически не потребовало, поскольку требования ст. 41 закона фактически совпадают с положениями, прописанными в постановлении губернатора Белгородской области № 213 от 04.11.2004. Немножко подругому будет осуществляться регистрация в системе, но этот чисто технический вопрос мы уже решили. Официальный сайт субъекта РФ для размещения извещений о предстоящих аукционах, конкурсной документации и разъяснений к ней, а также протоколов у нас давно зарегистрирован, в том числе и как электронное СМИ.

Что касается сложившихся на рынке бизнес-моделей, то все они пришли из практики и, по большому счету, закон должен эту практику утвердить. В противном случае либо закон не будет работать, либо придется пересматривать бизнес-процессы.

О. Четверикова: Систему мы разрабатывали и поддерживаем по заказу комитета экономического развития, промышленной политики и торговли Администрации Санкт-Петербурга, а поставщики, которых в базе данных системы насчитывается более 11 тыс., оплачивают только ЭЦП, участие же в системе для них бесплатно.

А. Емельянов: На мой взгляд, неважно, с кого берут деньги за организацию госзакупок в электронной форме: в итоге все равно платит заказчик. Даже если договориться о взимании комиссии с победителя, она все равно будет заложена в цену, которую заплатит заказчик за свой товар. Он же может прямо заплатить за проведение торгов оператору либо процент от заключенной сделки, либо фиксированную цену за одни торги. Переход к таким причудливым формам оплаты, как почасовая стоимость нахождения в режиме аукциона или отдельная тарификация услуг по подготовке документации и подведению итогов, требующая наличия сложных биллинговых систем, – вопрос эволюционирования.

Д. Калаев: Весьма кстати оказалось то, что наше ПО реализует не жестко ограниченные процессы, а предусматривает их гибкую настройку, поэтому внесение изменений произошло сравнительно просто. Но если смотреть шире, то практически в подвешенном состоянии оказались аукционы, так как законодательная база до сих пор не проработана полностью и говорить о новом бизнеспроцессе пока рано.

«ИКС»: С какими проблемами пришлось столкнуться в первые месяцы действия закона?

А. Емельянов: Основные проблемы лежат на поверхности, потому что в процедурном плане закон глубоко не проработан, и прежде всего потому, что процедур, отвечающих его требованиям, пока нет. А плюс это или минус – еще большой вопрос. Не уверен, что было бы лучше, если каждая процедура была бы детально прописана и всем надо было думать, как ее реализовать. То, что, с одной стороны, является для нас проблемой, с другой – оказывается хорошей базой для формирования правильных прецедентов.

А. Казьмин: Самая главная проблема – ограничение объема торгов для электронных аукционов 500 тыс. руб. Средний объем торгов, проводимых нами для нужд Администрации Новосибирской области, – 11 млн руб., а отдельные торги доходили до 250 млн руб. На наш взгляд, вступление в силу этой нормы сразу повлечет за собой снижение эффективности электронных аукционов.

Для крупной бюджетной организации, регулярно осуществляющей закупки, 500 тыс. руб. – мало. И поставщики за такой контракт биться не станут, ведь формулу бизнеса: чем больше объем, тем ниже цена – никто не отменял. Иными словами, снизив объем контрактов, выставляемых на электронный аукцион, до 500 тыс. руб., можно подорвать доверие к этой форме госзакупок и со стороны госзаказчиков, и со стороны поставщиков.

Ю. Обаляева: Основная проблема – отсутствие в законе регламентирующей информации по ряду вопросов, связанных с размещением госзаказа. В частности, в законе сформулирован термин «электронный документ», но не определен порядок его использования, нет четких указаний по применению ЭЦП и др. Непонятно, почему сумма контрактов, разрешенных 94-ФЗ к выставлению на электронный аукцион, столь незначительна. В условиях, когда информационная открытость госзакупок законодательно закреплена и число поставщиков, участвующих в обеспечении госзакупок, будет только увеличиваться, открытые аукционы в электронной форме могли бы очень помочь.

Д. Пантелеев: За 3 года в Белгородской области прошло 1007 электронных аукционов, в результате которых было сэкономлено около 550 млн руб. бюджетных средств. За это время мы поняли, что электронные аукционы – самый экономичный для заказчика способ осуществить закупку в соответствии с новым законом. Я считаю планку в 500 тыс. руб. для открытых аукционов в электронной форме не вполне экономически обоснованной.

Сложным и непонятным для нас оказалось обеспечение электронного участия в открытых конкурсах. Как это делать и кто будет отвечать за качество связи, за каналы передачи данных? Кто возьмет на себя риски, связанные с атаками хакеров? По большому счету, для реализации электронного участия поставщиков в открытых конкурсах потребуется создание удаленного биржевого места с соответствующими технологиями защиты.

О. Четверикова: Мы столкнулись с проблемой, связанной с автоматизацией проведения открытых конкурсов. В п. 2 ст. 25 закона приведен перечень документов, которые должен представить участник размещения заказа в составе заявки на участие в конкурсе. Никаких иных документов у него требовать не разрешается. И хотя формально закон уравнивает права бумажного и электронного документов, наличие в этом перечне, например, нотариально заверенной выписки из единого государственного реестра юридических/физических лиц делает подачу заявки в электронном виде невозможной. По сути, для реализации этой нормы требуется решение ряда организационных вопросов, например введение института электронного нотариата, организация информационного обмена в форме электронного документооборота между органами власти субъектов федерации и территориальными подразделениямифедеральных органов, в частности налоговой инспекции. Все это приводит к тому, что сейчас заказчик старается не проводить электронные открытые конкурсы. Технологически и методологически процедуры проведения электронных конкурсов и аукционов проработаны совместными усилиями ЗАО «Комита» и комитета экономического развития, промышленной политики и торговли С.-Петербурга и полностью готовы к запуску.

А вот запросы котировок у нас уже три года проходят в электронной форме. Любой пользователь Интернета может зайти на сайт www.gz-spb.ru, где предусмотрена возможность подачи котировочной заявки в форме электронного документа по предлагаемому шаблону. Котировочная заявка в обязательном порядке должна быть подписана электронной цифровой подписью.

Д. Калаев: Государственные органы заняли выжидательную позицию. Конкурсы, объявленные до вступления в силу 94-ФЗ, ведутся по требованиям старого закона, а средства этого года распределяются с большой осторожностью, так как практики работы по новому закону еще недостаточно и каждый шаг требует дополнительных разъяснений.

«ИКС»: Насколько затруднит проведение электронных аукционов отмена новым законом величины снижения начальной цены контракта, «шага аукционов»?

А. Емельянов: Проводить электронный аукцион можно долго, поскольку присутствия конкурсной комиссии он, строго говоря, не требует. Понадобится лишь системный администратор, который будет ночевать около системы и следить за ее работой... Ну а если серьезно, то, думаю, этот вопрос вскоре отрегулируется. Сейчас важно не критиковать закон, а радоваться, что он есть, и что-то делать для его реализации.

А. Казьмин: Отмена «шага аукциона» для аукционов, проводимых в электронной форме, будет сдерживать их развитие. Даже тем, кто решится участвовать в электронном аукционе с максимальной суммой контракта (500 тыс. руб.), вряд ли удастся когда-нибудь его закончить, ведь по новому закону снижать первоначальную цену они могут буквально по копейке.

На мой взгляд, такие нормы в федеральный закон мог заложить человек, либо абсолютно не понимающий, в чем состоят преимущества электронного аукциона, либо, наоборот, видящий их слишком хорошо и заинтересованный в том, чтобы приостановить внедрение электронных закупок в практику госорганов.

Ю. Обаляева: Замечу, что «шаг аукциона» отменен только для электронных аукционов. При электронной форме участия в открытых аукционах он действует и составляет 5% от первоначальной цены контракта. Отмена «шага» потенциально может затянуть сроки проведения аукциона, однако практика показывает, что максимальная длительность процедуры не превышает двух суток.

Д. Пантелеев: Отмена «шага аукциона» неудобна. К моменту принятия вышеупомянутого постановления губернатора Белгородской области в ноябре 2004 г. у нас уже был опыт проведения и «бесшаговых» аукционов, и аукционов «с шагом», поэтому мы посчитали, что лучше установить «шаг» – 0,5% от начальной стоимости контракта. Впрочем, я думаю, ничего страшного в отмене «шага» нет. Да, в каких-то отдельных случаях фирмы могут войти в клинч и по копейке сбрасывать цену просто ради того, чтобы не дать конкурентам выиграть. Но если компания действительно хочет поставить товар, а не заблокировать поставку другого участника аукциона, то отсутствие «шага» некритично.

Д. Калаев: В теории это может привести к тому, что аукционные торги будут занимать больше времени, так как поставщики смогут снижать стоимость своих предложений на 1–2 копейки. Остается только надеяться, что на практике такие абсурдные ситуации будут встречаться нечасто.

Если смотреть на эту инициативу с точки зрения оптимизации расходов государства при осуществлении закупок, то целесообразность этой нормы закона непонятна.

«ИКС»: Что бы вы порекомендовали разработчикам проектов постановлений Правительства РФ, которые будут определять, например, требования к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным характеристикам систем обеспечения открытых аукционов в электронной форме?

А. Емельянов: Сегодня применение 94-ФЗ в правовом поле сдерживает не столько отсутствие этих постановлений, сколько вопросы применения в информационных системах ЭЦП, поскольку, помимо самой формы проведения торгов, ключевым моментом является легитимность заключенных сделок, которую можно отстоять в суде. Считаю, что вопрос о принятии новой редакции закона «Об электронной цифровой подписи» требует безотлагательного решения.

Ю. Обаляева: На мой взгляд, при разработке требований к электронным системам проведения аукционов следует учитывать опыт проведения электронных торгов, накопленный региональными заказчиками, операторами торговых систем и разработчиками решений для автоматизации госзаказа. Ответы на многие вопросы, касающиеся проведения электронных аукционов, лежат на поверхности и могут быть найдены в результате анализа тенденций развития российского рынка госзакупок за последние три года.

Кроме того, необходимо учитывать, что для государственного и тем более муниципального заказчика стоимость владения и обслуживания такой системы должна быть оптимальной, поэтому, думаю, было бы неверно законодательно «привязывать» заказчиков к определенным программным продуктам или средствам криптозащиты. В противном случае мы можем потерять конкуренцию и, как следствие, сам рынок.

Д. Пантелеев: Судя по всему, мы имеем дело с системной проблемой: в рамках готовящихся проектов постановлений правительства пытаемся на бумаге зафиксировать процессы, происходящие в информационных системах. А между тем слова на бумаге слишком плоско отражают все их аспекты. Может, нужно не писать проекты постановлений, а утверждать алгоритмы, стандарты, схемы? Сегодня все наше законодательство «заточено» под бумагу, а мы, формируя информационное пространство, движемся к информационному обществу.

О. Четверикова: Хотелось бы, чтобы разработчики проектов постановлений стремились придать этим документам универсальность, изложить в них общие, концептуальные принципы и подходы и не старались ограничить свободу в развитии, иначе не будет прогресса. Закон открывает государственным закупкамв электронной форме горизонты, и важно, чтобы постановления правительства осуществляли поддерживающую функцию для дальнейшего развития и чтобы у разработчиков, у субъектов РФ оставался простор для мысли.

Так что главное пожелание – мыслить широко и перспективно.


Из досье «ИКС»:

Cognitive Technologies разработала в рамках ФЦП «Электронная Россия» систему информационно-маркетинговых центров (ИМЦ), включающую в себя электронную торговую площадку и полностью соответствующую действующему законодательству. Система позволяет использовать и бумажную, и безбумажную формы документов на всех этапах проведения торгов, а при необходимости осуществлять их дублирование. Другая разработка компании – «Cognitive Лот», занявшая первую строчку в категории «Типовое ПО для систем электронных госзакупок» в рейтинге B2B- и B2G-площадок (НАУЭТ, 2005 г.), – успешно эксплуатируется ГСУ «Фонд государственного имущества Владимирской области». С ее помощью решаются задачи ведения каталогов товаров, регистрации участников тендерных торгов, проведения тендерных торгов, администрирование программного комплекса, информационное обеспечение участников тендерных торгов, проведение исследований.

К концу 2006 г. «Cognitive Лот» планируется внедрить еще в 9 регионах РФ.

«Амбит-Сервис» – лучшая компанияоператор системы электронных торгов (госсектор) в рейтинге НАУЭТ. На протяжении трех лет организует электронные закупки в форме аукциона на понижение для нужд Администрации Новосибирской области. В результате в Новосибирске себестоимость продукции для госнужд сравнима с себестоимостью продукции для коммерческих закупок, хотя в среднем по стране разница между ними составляет 15–20%.

За 10 месяцев 2005 г. для государственных и корпоративных заказчиков «Амбит-Сервис» провела 508 торгов, в которых приняли участие свыше 2600 поставщиков, было разыграно 20 510 позиций на сумму 21,4 млрд руб.

ОГУ «Белгородский информационный фонд» – разработчик и оператор системы электронных торгов. Один из учредителей НК НАУЭТ. Является регистрационным центром ЭЦП и входит в сеть удостоверяющих центров ekey.ru. С 2003 по 2005 г. провел 1007 торгов в форме электронных аукционов, средняя цена которых – 3,74 млн руб. Сравнительная эффективность минимальных цен, предложенных поставщиками в ходе электронных аукционов, относительно средней цены составила 538,25 млн руб., или 17%.

«Комита» – разработчик АИС «Государственный заказ Санкт-Петербурга», занимающий одну из лидирующих позиций в рейтинге B2B- и B2G-площадок (НАУЭТ). АИСГЗ Санкт-Петербурга – единственная система госзакупок, в которой широко применяются средства криптографической защиты информации, сертифицированные ФАПСИ, и ЭЦП.

В базе данных системы более 11 тыс. поставщиков, каждый из которых обеспечен ЭЦП. Кроме города на Неве, АИСГЗ действует в Карелии (www. goszakaz.karelia.ru). Заключены контракты по внедрению системы с Волгоградской, Ленинградской, Мурманской областями и Южно-Сахалинском.

Naumen – разработчик программных решений для бизнеса и органов власти. На базе продуктов компании внедрено свыше 300 проектов информационных систем в России, Казахстане, Украине, Узбекистане, Латвии и Польше. Автоматизированная система компании (B2G) используется в Дирекции федеральных целевых научно-технических программ. В 2005 г. в ходе открытых конкурсов через систему проведено более 10 тыс. экспертиз, заключено 1570 контрактов на общую сумму 7,5 млрд руб. Другая разработка компании в области B2G «Naumen: конкурсные торги и исполнение контрактов», решение для автоматизации конкурсных торгов в госорганах.

Разработка системы государственных и муниципальных закупок «ГосЗаказ» вывела «НОРБИТ» на первую строчку рейтинга НАУЭТ в категории «Компания-разработчик решений для электронных госзакупок». В первый же месяц ее работы (2004 г.) в Татарстане удалось сэкономить 3 млн руб. бюджетных средств. Всего же, по данным НАУЭТ, в республике проведено свыше 750 торгов на сумму около 238 млн руб., в результате которых сэкономлено 45 млн руб.

Поделиться:
Заметили неточность или опечатку в тексте? Выделите её мышкой и нажмите: Ctrl + Enter. Спасибо!