Rambler's Top100
Статьи ИКС № 7 2006
А.С. ТИТОВ  01 июля 2006

Лицензирование в области связи в современных условиях

Впервые необходимость лицензирования была определена Постановлением Правительства РФ № 642 от 05.06.94 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности в области связи в Российской Федерации». Цель – государственное регулирование и контроль деятельности по обеспечению всеми необходимыми видами услуг связи органов госвласти, юридических и физических лиц. В качестве лицензирующего органа выступало Минсвязи России.

Впервые необходимость лицензирования была определена Постановлением Правительства РФ № 642 от 05.06.94 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности в области связи в Российской Федерации». Цель – государственное регулирование и контроль деятельности по обеспечению всеми необходимыми видами услуг связи органов госвласти, юридических и физических лиц. В качестве лицензирующего органа выступало Минсвязи России.

В те годы в отрасли отсутствовала жесткая регламентация перечня услуг связи, подлежащих лицензированию, а также условий, которые Минсвязи могло определять индивидуально каждому лицензиату. Подобная практика во многом ограничивала конкуренцию на рынке связи, так как позволяла устанавливать лицензионные преимущества отдельным хозяйствующим субъектам.

Следующим этапом лицензионного регулирования стало принятие в 2003 г. Федерального закона «О связи».

Функции лицензирования

Динамика изменения законодательства свидетельствует о реформировании института лицензирования. Общей тенденцией является сокращение числа лицензируемых видов деятельности. Процедура сохраняется в социально значимых отраслях, таких как медицинская и фармацевтическая промышленность, а также в отраслях, связанных с повышенной опасностью (пассажироперевозки, применение взрывчатых веществ и др.). Основная задача, которую призвано решать лицензирование, – отбор соискателей, обладающих действительной возможностью осуществлять лицензируемый вид деятельности.

Требование, предъявляемое к соискателям лицензий на услуги связи, определено ст. 30 Федерального закона «О связи» и обязывает соискателя предоставить следующие документы:
  1. копии учредительных документов из регистрационного дела юридического лица, а также копию документа, подтверждающего факт записи о юридическом лице в едином государственном реестре юридических лиц;
  2. копии учредительных документов из регистрационного дела юридического лица, а также копию документа, подтверждающего факт записи о юридическом лице в едином государственном реестре юридических лиц;
  3. копию свидетельства о государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя;
  4. нотариально заверенную копию
    свидетельства о постановке юридического лица или индивидуального предпринимателя на учет в налоговом органе;
  5. схему сети и описание услуги связи;
  6. документ, подтверждающий уплату сбора за рассмотрение заявления на получение лицензии.
Пункты 2–4 подтверждают лишь предпринимательский статус соискателя, пункт 5 – лишь намерение соискателя оказывать услуги, но не наличие у него такой возможности. Кроме того, обязанность по реализации схемы построения сети в ходе ее строительства законодательно не закреплена.

Дополнительные требования предъявляются к соискателям, которые в процессе оказания услуг связи намерены использовать радиочастотный спектр; осуществлять кабельное телевизионное вещание, проводное радиовещание и передачу голосового трафика (в том числе по сети передачи данных); предоставлять каналы связи с выходом за пределы субъекта Федерации или за пределы России; предоставлять услуги почтовой связи. Соискатели должны представить описание сети и средств связи, которые будут использоваться при оказании услуг, а также план и экономическое обоснование развития сети. Однако это описание является не более чем проектным решением, возможность реализации которого соискатель подтверждать не обязан. Таким образом, закон «О связи» не обязывает соискателей лицензий подтверждать наличие возможностей для оказания услуг связи.

До последнего времени лицензирование позволяло государству сохранять монопольные позиции на рынке дальней связи, что было достаточно действенным инструментом регулирования отрасли. Однако с выдачей Россвязьнадзором ряду операторов лицензий на услуги междугородной и международной телефонной связи этот сегмент рынка был либерализован. В сложившейся ситуации невозможно определить функциональную роль лицензирования в политике государства. Выработка целей и задач лицензирования должна предопределить дальнейшее развитие этого института государственного управления.

Анализ перечней лицензионных условий

В новый закон «О связи» введено положение о необходимости регламентации перечня наименований услуг связи, вносимых в лицензии, и соответствующего перечня лицензионных условий на уровне Правительства Российской Федерации. Правительство своим Постановлением № 87 от 18.02.05 утвердило оба перечня.

Подобные изменения в законодательстве исключают возможность лицензирующего органа самостоятельно пересматривать виды лицензируемых услуг связи, а значит, могут оцениваться положительно. Вместе с тем согласно ст. 29 закона «О связи» лицензирующий орган устанавливает в соответствии с перечнями лицензионных условий лицензионные условия, вносит в них изменения и дополнения. Сохранение за лицензирующим органом права устанавливать лицензионные условия (даже в рамках определенного правительством перечня) по существу означает и сохранение практики избирательного определения количества условий лицензий для операторов.

В основном перечни условий лицензий имеют общий характер и закрепляют необходимость соблюдения тех или иных требований законодательства (правил оказания услуг связи, правил присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия и т.п.). Лицензионные условия не влияют на деятельность оператора (подобные требования он должен выполнять в любом случае), но их нарушение влечет за собой административную и уголовную ответственность.

Однако перечни содержат условия индивидуального характера, которые лицензирующий орган определяет самостоятельно, например обязательное соблюдение оператором срока начала оказания услуг. Подобный механизм не исключает возможности недобросовестного установления срока лицензирующим органом, когда при прочих равных условиях срок начала оказания услуг для одного оператора будет меньше, чем для другого, либо вообще не будет соответствовать разумному времени строительства сети лицензиата. Такое избирательное установление сроков начала предоставления услуг допускает конкурентное неравенство операторов. Полагаю, что механизм, регулирующий вопросы определения лицензионных условий, требует доработки.

Следует отметить определенные недостатки лицензионного условия «срок начала оказания услуг». Законодательно не определены критерии, по которым можно было бы однозначно установить факт соблюдения лицензиатом такого условия. Строительство и ввод сооружения связи в эксплуатацию, предложение оператора услуг связи неограниченному кругу лиц не могут служить подтверждением начала этого вида деятельности. Лишь договор с пользователем услуги и его исполнение оператором свидетельствуют о соблюдении лицензионного условия. Однако законодатель, ставя подобное условие, не учел положений Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно п. 2 ст. 1 которого граждане и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе… Для заключения договора необходимо выражение согласованной воли двух сторон (ст. 154). Таким образом, исполнение лицензионного условия поставлено в зависимость от воли не столько оператора, сколько третьего лица, воздействовать на которое оператор не имеет возможности.

Помимо этого, как указано в ст. 49 Гражданского кодекса РФ, отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии). Гражданское законодательство исходит из того, что лицензия – это специальное разрешение, дающее право ведения деятельности, но не обязанность. Однако рассматриваемое условие лицензии именно обязывает оператора начать оказывать услуги к определенному сроку и тем самым не отвечает положениям ГК РФ. С учетом упомянутых противоречий срок начала оказания услуг должен быть исключен из перечня лицензионных условий.

Закон «О связи» регулирует вопросы выдачи, приостановления и аннулирования лицензии, определяет полномочия лицензирующего органа. Однако не указывает цели и задачи лицензирования в области связи. В качестве критерия необходимости получения лицензии закон рассматривает возмездность услуги (бесплатная услуга формально не требует лицензии). Полагаю, что наличие лишь данного критерия не может служить достаточным основанием к лицензированию, иначе придется лицензировать все виды возмездных услуг. Поэтому дополнительным критерием необходимости получения лицензии может стать присоединение оператора к сети связи общего пользования при оказании им услуг.

Условия приостановления лицензии

Приостановление и аннулирование лицензий – факторы, удерживающие операторов от нарушений лицензионных условий и обязательных требований в области связи. Однако применение этих процедур не всегда целесообразно, так как оно означает, с одной стороны, потерю оператором доходов, с другой – лишение пользователя услуг связи. А в случае крупных операторов экономические последствия будут гораздо серьезнее общественной опасности любого нарушения в области связи (кроме тех, которые приводят к массовым отключениям абонентов).

Баланс интересов пользователей, операторов и государства может обеспечить пересмотр указанных в законе «О связи» оснований для приостановления и аннулирования лицензии. Считаю, что для приостановления действия лицензии должно быть сохранено лишь одно из них: нарушения, которые могут повлечь за собой причинение ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью человека, а также обеспечению нужд государственного управления, в том числе президентской связи, правительственной связи, нужд обороны страны, безопасности государства и обеспечению правопорядка.

Решение о приостановлении действия и аннулировании лицензии должно приниматься по итогам судебного разбирательства. Это позволит исключить субъективизм лицензирующего органа в принятии данного решения, обеспечит соблюдение принципов состязательности, равноправия и гласности, а также презумпцию невиновности оператора.

Исполнение требований закона «О связи» должно обеспечиваться мерами административного воздействия (если нарушение этих требований не влечет указанных выше последствий). Увеличение перечня административно наказуемых правонарушений и повышение размера штрафных санкций станут дополнительными сдерживающими факторами.

Пути реформирования Института лицензирования

При дальнейшем развитии лицензирования как института государственного управления, полагаю, может быть учтен опыт Европейского союза по лицензированию в области связи. Одним из направлений реформирования может стать пересмотр количества лицензируемых услуг связи.

Обязательному лицензированию подлежат услуги, связанные с использованием ограниченных ресурсов (радиочастотный спектр и номерная емкость), а также деятельность операторов связи, занимающих существенное положение на сети связи общего пользования, и операторов, признанных по итогам конкурса (или назначенных) операторами универсального обслуживания. При этом должен быть пересмотрен подход к статусу лицензии. Лицензия, которая сегодня является разрешением на определенный вид деятельности, должна стать своего рода соглашением между государством и оператором о взаимных обязательствах.

При выдаче лицензий на использование ограниченных ресурсов государство обязано своевременно принимать решения о выделении радиочастот и/или радиочастотных каналов, ресурсов нумерации, а также о принятии в эксплуатацию сооружений связи. Государство должно нести финансовую ответственность за просрочку или непринятие таких решений. Вместе с тем оператор, получивший лицензию, обязан обеспечить реализацию инвестиционного проекта, соблюдение этапов и качества строительства сооружений и сетей связи, бесперебойность и качество услуг связи. Помимо этого может регламентироваться юрисдикционная принадлежность подрядчиков строительства объектов связи. Нарушение обязательств должно повлечь крупные неустойки, обеспеченные банковскими гарантиями. Подобные меры способствуют эффективному использованию РЧС и ресурсов нумерации.

Поскольку операторы, занимающие существенное положение, играют важную роль в обеспечении экономической безопасности и обороноспособности страны, необходимо ужесточить регулирование их деятельности. При лицензировании деятельности таких операторов государство должно приобретать право контроля доли иностранного участия в их уставном капитале, возможностьблокирования решений о реорганизации (или ликвидации) и контроля за решениями, приводящими к массовым отключениям пользователей. Государству должно принадлежать право преимущественного выкупа сетей и сооружений связи в случае принятия оператором решения о прекращении оказания услуг связи или продаже предприятия.

Лицензирование операторов универсального обслуживания обусловлено необходимостью контроля за эффективным и целевым использованием средств, выделяемых государством из резерва универсального обслуживания на развитие таких услуг.

Деятельность других операторов связи не должна подлежать лицензированию, но обязана соответствовать общим требованиям в области связи. При этом регулятивная роль государства сводится к принятию нормативно-правовых и технических актов, регламентирующих строительство объектов связи, присоединение к сети связи общего пользования, стандарты и качественные показатели обслуживания пользователей, а также к установлению мер административного воздействия к нарушителям отраслевых требований. Отмена лицензирования деятельности таких операторов повысит инвестиционную привлекательность рынка связи и стимулирует его развитие в регионах.

Практика лицензирования в области связи в странах Евросоюза

Принципы лицензирования закреплены в Директиве № 97/13/EC от 10.04.97 «О структуре выдачи общих разрешений и индивидуальных лицензий в сфере телекоммуникационных услуг» (опубликована на сайте www.medialaw.ru).

Документ устанавливает возможность операторской деятельности в рамках общих разрешений и/или индивидуальных лицензий. Общее разрешение включает определенные регулирующим органом общеобязательные условия, которые, в частности, обеспечивают:
  1. защиту пользователей и подписчиков услуг (предварительное одобрение государственными регулирующими органами стандартного договора с подписчиками, составление подробных счетов, выполнение процедуры решения спорных вопросов, а также опубликование и уведомление о любых изменениях условий доступа);
  2. предоставление сведений о потребителях для размещения этой информации в универсальных справочниках;
  3. предоставление услуг чрезвычайным службам и др.
При наличии общего разрешения оператору не требуется получать какие-либо предварительные разрешения государственных органов, чтобы начать предоставление услуг связи. Государства Европейского союза могут требовать от предприятия, имеющего общее разрешение, до начала предоставления услуги и/или сети уведомить регулирующие органы о своем намерении и представить информацию об услуге. Таким образом, процедура получения общего разрешения носит уведомительный характер.

Директива предусматривает закрытый перечень случаев, когда могут выдаваться индивидуальные лицензии. Например, если целью выдачи лицензии является:
  • разрешение на доступ к радиочастотам или номерной емкости;
  • предоставление особых прав в отношении доступа к общественным или частным землям;
  • наложение на лицензиата обязательств и требований обязательного предоставления общедоступных услуг и/или общественных сетей связи, включая обязательства по предоставлению общедоступной услуги и другие, вытекающие из законодательства о предоставлении открытых сетей (ONP);
  • наложение особых обязательств в соответствии с правилами Евросоюза о конкуренции (когда обладатель лицензии имеет бо’льшую рыночную долю в сегментах предоставления общественных сетей связи и общедоступных услуг).

По решению государства, входящего в Евросоюз, на основе индивидуальных лицензий могут предоставляться общедоступные услуги телефонии, создаваться и предоставляться общественные телекоммуникации и другие сети, использующие радиочастоты. Государство, выдавшее индивидуальные лицензии, публикует соответствующую информацию.

Выдача индивидуальных лицензий осуществляется путем открытых, недискриминационных и прозрачных процедур, одинаковых для всех соискателей (если только не существует объективной причины для дифференциации). В случае принятия решения об ограничении количества лицензий отбор соискателей проводится с соблюдением объективных, недискриминационных, подробных, прозрачных и соразмерных критериев.
Поделиться:
Заметили неточность или опечатку в тексте? Выделите её мышкой и нажмите: Ctrl + Enter. Спасибо!