Rambler's Top100
Реклама
 
Статьи ИКС № 2 2007
Д.В. СИГАЛОВ  01 февраля 2007

«Ростелеком» как субъект естественной монополии

С точки зрения автора, правоприменительная практика госорганов, регулирующих деятельность субъектов естественных монополий в области связи, ограничивает рыночный потенциал традиционных операторов связи и снижает их инвестиционную привлекательность.  Два года назад «Ростелеком» пропускал около 70% всего междугородного и международного трафика России. Однако уже в то время дальняя связь в стране характеризовалась Минсвязи как «конкурентный рынок при высоком уровне доминирования одного или нескольких хозяйствующих субъектов». Сегодня эта цифра, очевидно, существенно меньше, однако правовой статус компании на рынке услуг связи не изменен.

Д.В. СИГАЛОВ, «Ростелеком», По данным, указанным в Концепции развития рынка телекоммуникационных услуг РФ, в 2004 г. по основным экономическим признакам рынок телекоммуникационных услуг постепенно утрачивает признаки естественной монополии. Минсвязи РФ отметило как серьезную проблему тот факт, что регулирование со стороны государства применяется к субъекту ЕМ1 в целом и затрагивает все виды его деятельности, включая не связанные с монопольным рынком. Таким образом, традиционные операторы ставились в неравные условия с конкурентами, что, конечно же, противоречило и противоречит госполитике, направленной на развитие конкуренции.

Из истории реестра естественных монополий

Проблема включения хозяйствующего субъекта в реестр субъектов ЕМ не нова. В условиях советского, да и более позднего стиля производства рычаги влияния на экономику путем воздействия на конкретный хозяйствующий субъект были удобным средством власти над той или иной отраслью. Пример тому – Приказ Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства № 761 от 13.10.2000 «О внесении изменений в Положение о Реестре субъектов естественных монополий в области связи». На основании одного из его пунктов для включения в Реестр3 достаточно было наличия лицензии на поименованные в Положении услуги и (или) фактического оказания указанных услуг, даже при отсутствии условий ЕМ на товарном рынке. Мало того, в перечне услуг, оказание которых влечет за собой включение в Реестр, был «пропуск местного, междугородного, международного трафика и предоставление технических средств». Введение в перечень сфер деятельности субъектов естественных монополий новой услуги по пропуску трафика и предоставлению технических средств явно противоречило ст. 3 ФЗ «О естественных монополиях», где указано, что сферой регулирования закона является деятельность субъектов в сфере «услуг общедоступной электрической... связи». Среди многочисленных компаний, которые по решению Правления МАП РФ оказались в Реестре, две – «ПетерСтар» и «Петербург ТранзитТелеком» – обжаловали в 2001 г. этот абсурдный нормативный правовой акт на уровне Верховного суда РФ4 и добились признания его недействительным.

Субъективный подход к естественной монополии

Согласно закону о ЕМ деятельность в условиях естественной монополии – это не только предоставление услуг общедоступной связи при наличии надлежащей лицензии, но и деятельность на товарном рынке, которая более эффективна в отсутствие конкуренции. На данном этапе развития рынка (с учетом многообразия технологий предоставления услуг общедоступной связи и большого числа операторов, конкурирующих между собой по качеству услуг и ценам) очевидно, что спрос потребителя на услуги связи полнее удовлетворяется именно при наличии конкуренции.

В условиях отсутствия четких методик и критериев применения методов госрегулирования и контроля к субъектам ЕМ открыты неограниченные возможности исключительно субъективного подхода органов регулирования ЕМ к применению указанных методов по отношению к конкретным операторам.

Ключевой момент при рассмотрении вопроса о включении (нахождении) того или иного субъекта права в Реестр – состояние рынка. Верховный суд РФ в своих судебных актах5 неоднократно констатировал: «Деятельность в условиях естественной монополии – это не только предоставление услуг связи, указанных в разделе 2 Положения о Реестре6 при наличии надлежащей лицензии, но это всегда деятельность на товарном рынке при отсутствии конкуренции». Следует отметить, что если ранее МАП РФ расшифровывал сферы деятельности субъектов ЕМ в области связи, то, начиная с Приказа МАП РФ № 1184 от 15.11.01, подобные разъяснения исчезли. Анализ решения и определения Верховного суда позволяет утверждать, что произошло это отнюдь не случайно, а по воле правительства, закрепленной в его актах.

Парадоксы современного регулирования

В настоящее время основными интересующими нас актами, регулирующими деятельность субъектов ЕМ, являются:
  • Приказ Федеральной службы по тарифам № 59 от 26.08.04 «Об утверждении временного положения о реестре субъектов естественных монополий, в отношении которых осуществляются государственное регулирование и контроль»;
  • Положение о государственном регулировании тарифов на услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи;
  • Перечень услуг общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи, государственное регулирование тарифов на которые на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляет Федеральная служба по тарифам.
Последние два документа утверждены Постановлением Правительства № 637 от 24.10.05 «О государственном регулировании тарифов на услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи».

Перечень не содержит в каком-либо виде упоминания об услугах международной связи. Наряду с этим п. 2 Перечня наименований услуг, вносимых в лицензии на оказание услуг связи (утвержден Постановлением Правительства РФ № 87 от 18.02.05), предусматривает услуги междугородной и международной связи в качестве такого наименования. Оператор междугородной связи предоставляет также международную связь и наоборот. Но тогда почему же из этого перечня пропала международная связь? Она не общедоступна? Или общедоступна, но не регулируется ФСТ? Еще более смелый вывод с учетом позиции Верховного суда («субъектом естественной монополии в сфере общедоступной электросвязи, в отношении которого и применяются положения ФЗ «О естественных монополиях», может быть признано лицо, оказывающее лишь такие услуги общедоступной электросвязи, тарифы на которые подлежат госрегулированию») – предоставление оператором услуг международной связи вообще не может рассматриваться ФСТ как отдельное основание для включения в Реестр.

Думается, что на все вопросы следует дать положительный ответ. Международная связь является общедоступной исходя по меньшей мере из п. 50 Постановления Правительства РФ № 310 от 18.05.05, и госрегулирование оператора сети междугородной и международной связи в области международной связи со стороны ФСТ действительно не осуществляется. Как отдельное основание для включения в Реестр услуги международной связи не могут рассматриваться хотя бы потому, что междугородная и международная телефонная связь в лицензии не разделяются.

Включение «Ростелекома'BB в Реестр состоялось на основании Решения Правления МАП РФ № 5/11-Р от 24.03.2000. Парадоксально, но на ходатайство оператора об исключении его из Реестра антимонопольный орган в лице начальника контрольноправового управления лишь указал на то, что:

«ОАО "Ростелеком" осуществляет деятельность в регулируемой сфере, а именно оказывает услуги общедоступной электросвязи и является субъектом естественной монополии, тарифы на услуги которого утверждаются ФСТ… Результаты проведенного анализа показали, что доля ОАО "Ростелеком" в общем объеме услуг телефонной электрической связи в границах территории РФ не дает объективного представления о положении компании на рынке в силу особенностей технического развития телекоммуникационных сетей, которые сегодня не позволяют предоставлять пользователям услуги местной и междугородной телефонной связи на всей территории муниципальных образований выбор альтернативных операторов связи. Абоненты ОАО "Ростелеком" пользуются услугами данного оператора в отсутствие конкуренции. Рынок, имея потенциальные возможности для развития, не перешел в состояние конкурентного. Таким образом, ОАО "Ростелеком" в настоящее время осуществляет регулируемую деятельность, является субъектом естественной монополии в области связи и не может быть исключено из реестра».
  1. Вопрос первый: имел ли начальник контрольно-правового управления необходимые полномочия для подписания такого рода акта? В отсутствие иной правовой информации и исходя из того факта, что руководитель ФСТ имеет заместителей, – ответ отрицательный.
  2. Вопрос второй: не говоря уж о некоторых сомнениях относительно факта проведения анализа (с учетом того, что ответ подписал начальник КПУ), в отношении чего проводился анализ? В отношении деятельности «Ростелекома» или информации (полученной от органов исполнительной власти федерального уровня, уровня субъекта Федерации и местного самоуправления, общественных объединений потребителей, их ассоциаций и союзов, хозяйствующих субъектов и иных источников), которая свидетельствует об осуществлении (прекращении) хозяйствующим субъектом видов деятельности в сфере услуг общедоступной электросвязи, как того требует п. 12 Приказа ФСТ№ 59 от 26.08.04 «Об утверждении временного положения о реестре субъектов естественных монополий, в отношении которых осуществляются государственное регулирование и контроль»? Либо анализировалось и то и другое?
  3. Вопрос третий: что понимать под «особенностями технического развития телекоммуникационных сетей, которые сегодня не позволяют предоставлять пользователям услуги местной и межгорсвязи на всей территории муниципальных образований выбор альтернативных операторов связи»? И почему упоминаются муниципальные образования, тогда как речь, исходя из представлений ФСТ, должна идти о России (ведь именно страна в целом, а не ее составные части указаны в выписке изРеестра)? Если же ФСТ утверждает, что услуги электросвязи являются регулируемым государством видом деятельности, и именно на этом основании отказывается исключить «Ростелеком» из Реестра, то, следуя данной логике, все операторы связи, в том числе и конкуренты «монополиста» на товарном рынке, должны быть включены в Реестр. Лишь в этом случае все операторы связи будут поставлены в равные конкурентные условия в части государственного воздействия на их деятельность.

Иные услуги – и снова монополия?

Гораздо больший парадокс состоит в том, что «Ростелеком» включен в Реестр фактически в связи с наличием у него лицензий на предоставление иных услуг связи (помимо междугородной и международной):
  1. эфирная трансляция телевизионных и звуковых программ и передача дополнительной информации на территории России;
  2. сотовая радиотелефонная связь в диапазоне 900 МГц в Новосибирской и Амурской областях, в Хабаровском крае;
  3. телематические услуги на территории России;
  4. передача данных на территории России;
  5. местная телефонная связь на территории России;
  6. телеграфная связь на территории России.
«Ростелеком» не имеет права оказывать и не оказывает приведенные выше услуги где-либо за пределами территорий, отведенных лицензиями. Однако, по мнению антимонопольного органа, «Ростелеком» является субъектом ЕМ на всей территории России.

По данным Федеральной службы госстатистики, суммарный доход всех операторов теле- и радиовещания в стране (согласно предоставленным лицензиям) в 2004 г. составил 12,1 млрд руб., в 2006 г. – 25,8 млрд руб. (данные «iKS-Консалтинг»). Доход «Ростелекома» от аналогичных услуг в 2004 г. – 602,7 млн руб., доля на рынке – 4,97%. В настоящее время процентное соотношение не стало больше. Важно и то, что Лицензия № 31540 на услуги связи для целей эфирного вещания дает «Ростелекому» право предоставлять их в 27 субъектах РФ, но никак не на территории всего государства.

Услуги сотовой радиотелефонной связи в диапазоне 900 МГц «Ростелеком» вообще не предоставляет.

Основной объем рынка телематических служб определяется услугами VoIP. По оценке «РБК Консалт», объем рынка VoIP в 2005 г. – около 7 млрд мин. В отчете Renaissance Capital этот рынок оценен в -250 млн. Крупнейшие отечественные операторы услуг VoIP (исходящий трафик – свыше 5 млн мин в месяц), по данным «РБК Консалт», – «Корпорация ОСС», «Голден Телеком», «Центральный телеграф, «Эквант», «Зебра Телеком», «Тарио Трейдинг», «Инвестэлектросвязь» («Корбина Телеком»), «Ринотелеком». Текущая доля «Ростелекома» – около 1%.

Доля «Ростелекома» в секторе услуг передачи данных на территории РФ (данные J'son & Partners) в 2005 г. составляла 1,7%; предварительная оценка итогов 2006 г. показала тот же результат.

Что касается местной телефонной связи на территории РФ, то нет смысла останавливаться на каждой из лицензированных территорий – картина везде практически одинакова. В качестве примера можно привести данные «iKS-Консалтинг»:

Как видим, региональная доля «Ростелекома» совсем незначительна.

По данным Федеральной службы госстатистики, суммарный доход операторов услуг телеграфной связи в стране (согласно лицензиям) составил в 2004 г. 1 151 128,4 тыс. руб.; доход «Ростелекома» – 53 429 тыс. руб., доля на рынке – 4,64%.

Таким образом, «Ростелеком» никогда не отвечал критериям естественной монополии, установленным в ст. 3 закона о ЕМ в части оказания перечисленных выше услуг.

Перечень услуг общедоступной электросвязи, госрегулирование тарифов на которые на внутреннем рынке РФ осуществляет ФСТ, является закрытым и включает в себя строго определенный список услуг. В соответствии с действующим законодательством в отношении большинства видов деятельности, по которым «Ростелеком» включен в Реестр, ФСТ не только не имеет права на его госрегулирование – «Ростелеком» вообще не может находиться в этом Реестре в связи с оказанием (или неоказанием, как в случае с услугами сотовой связи) им у к азанных услуг. Такой вывод напрашивается при сопоставлении двух списков услуг – из перечня регулируемых ФСТ тарифов (Постановление Правительства № 637 от 24.10.05) и из Реестра.

Что касается тарифов на услуги междугородной и международной телефонной связи, передачи данных для целей передачи голосовой информации, подвижной радиотелефонной связи, то тарифы на услуги-заменители не превышают, а в отдельных случаях даже ниже, чем на услуги междугородной и международной телефонной связи. Судите сами:

Бег по бумажному кругу

Неоднократно предоставляя по запросам (в том числе и необоснованным) всю имеющуюся у него информацию, «Ростелеком», очевидно, стремился к исключению из Реестра. Однако на свое ходатайство оператор получил отказ. Мотивация: исключение хозяйствующего субъекта из Реестра осуществляется по результатам анализа информации, свидетельствующей о прекращении им регулируемого вида деятельности в условиях ЕМ. Предлагалось предоставить документы, в частности надлежаще заверенные заключения ФАС (о товарном рынке услуг общедоступной электросвязи в зоне действия «Ростелекома») и Федеральной службы по надзору в сфере связи (о технической возможности/невозможности предоставления услуг электросвязи другими операторами связи в зоне действия «Ростелекома»).

В ответ на обращение «Ростелекома» Россвязьнадзор (указав, что выдача запрашиваемого заключения не входит в его компетенцию) перечислил (!) лицензии, выданные в разных сферах деятельности, включая сотовую связь.

А ФАС России сообщил, что:

«Указанным порядком7 не предусмотрено представление заключения ФАС России о товарном рынке. Учитывая изложенное, ФАС России считает, что затребованный ФСТ России перечень документов, необходимых для исключения ОАО "Ростелеком" из Реестра ЕМ по перечисленнымвидам услуг, является избыточным. Кроме того, согласно Постановлению Правительства РФ № 637 от 24.10.05 "О государственном регулировании тарифов на услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи", услуги сотовой радиотелефонной связи, услуги телематических служб и передачи данных не включены в перечень услуг общедоступной электросвязи, госрегулирование тарифов на которые осуществляет ФСТ России».

Таким образом, даже государственный антимонопольный орган полагает, что позиция их уважаемых коллег является, мягко говоря, ошибочной. Мало того, на своем сайте ФАС РФ прямо указывает: «В настоящее время на рынке услуг МГ/МНсвязи действуют два хозяйствующих субъекта – "Ростелеком" и "Межрегиональный ТранзитТелеком"»8.

Что же касается статуса «Ростелекома» в секторе международной связи, то за 2005–2006 гг. он претерпел значительные изменения. На рынке появились новые серьезные игроки: МТТ, «Голден Телеком» (с 29 января 2007 г. начал предоставлять услуги в России). К выходу на этот рынок готовится «ТрансТелеКом». «Абоненты, желающие заключить договор с МТТ на услуги междугородной и международной связи и находящиеся в тех субъектах РФ, где у МТТ есть агенты, могут обратиться непосредственно к ним. Всего же для взаимодействия с конечными потребителями – абонентами – мы заключили 44 агентских договора с зоновыми операторами связи. В тех регионах, где у МТТ пока нет агентов, конечные потребители тоже могут воспользоваться нашими услугами, обратившись к нам напрямую», – говорит заместитель гендиректора по коммерческой деятельности МТТ Г. Хасьянова»9. Трудно не согласиться с тем, что подобного рода заявления не могут быть неизвестны ФСТ.

***

Целью этого рассказа о перипетиях ОАО «Ростелеком» было желание поделиться с коллегами аспектами деятельности департамента правового обеспечения, связанными со взаимодействием «монополиста» с ФСТ и ФАС, а также с подразделениями операторов связи, отвечающими за ценообразование и тарифную политику.

Безусловно, в ходе спора с ФСТ возникнет какая-то дополнительная аргументация как со стороны «Ростелекома», так и со стороны Федеральной службы по тарифам. В рамках этого спора будет полезно услышать ваши предложения, дополнения, рекомендации, уважаемые коллеги.

Понятие «монополист» толкуется2 как «тот, кто пользуется монополией в какой-нибудь области», а монополия – как «крупное объединение, возникшее на основе концентрации капитала с целью установления господства в какой-нибудь области хозяйства и получения максимальной прибыли». Можно предположить, что воспитанный десятилетиями российский менталитет автоматически придаст негативную окраску не только самому термину, но и его носителю.

На основании ст. 18 Закона РФ «О защите конкуренции» хозяйственная деятельность ОАО «Ростелеком» как субъекта ЕМ подлежит целому ряду серьезнейших ограничений. Понятно, что для предприятия, акционеров и иностранных инвесторов важны ценовая политика компании и самостоятельное распоряжение имуществом (ст. 6, 7 ФЗ «О естественных монополиях»). Как в таких условиях можно говорить о равенстве участников гражданского оборота – вопрос риторический.

  1. Здесь и далее ЕМ означает «естественная монополия».
  2. Словарь русского языка С.И. Ожегова под общей редакцией проф. Л.И. Скворцова. 2006 г.
  3. Здесь и далее под Реестром понимается Реестр субъектов естественных монополий в области связи.
  4. Решение Верховного суда РФ № ГКПИ 01-846, 847 от 06.06.01, Определение Верховного суда № КАС 01-245 от 26.07.01.
  5. Решение и Определение Верховного суда.
  6. Положение о Реестре субъектов естественных монополий в области связи, утвержденное Приказом МАП РФ № 21 от 18.01.2000, утратило силу в связи с изданием Приказа МАП РФ № 1184 от 15.11.01.
  7. Имеется в виду Временное положение о Реестре субъектов естественных монополий, в отношении которых осуществляются государственное регулирование и контроль (утверждено Приказом ФСТ РФ от 26.08.04).
  8. www.fas.gov.ru/stateorder/explanation/a-6880.shtml.
  9. www.mtt.ru/pres-relises/1900000284.
Заметили неточность или опечатку в тексте? Выделите её мышкой и нажмите: Ctrl + Enter. Спасибо!