Rambler's Top100
Статьи ИКС № 4 2007
Юлий Анатольевич НИСНЕВИЧ  Е.А. ВОЙНИКАНИС  01 апреля 2007

Проблемы государственного регулирования телекоммуникаций в России

В условиях развитой рыночной экономики соблюдается баланс между принципами свободного предпринимательства и интересами общества и государства. Установление такого же баланса в российской телекоммуникационной отрасли невозможно без совершенствования механизмов государственного регулирования этого рынка.

Ю.А.НисневичЕ.А.ВойниканисДобросовестная конкуренция на рынке телекоммуникаций отвечает общественным интересам, так как побуждает операторов связи работать более эффективно и, постоянно расширяя ассортимент услуг, снижать на них тарифы. Поэтому достижение добросовестной конкуренции на этом поле – важная государственная задача. Основные цели госрегулирования рынка связи состоят в том, чтобы наладить рыночный механизм, ограничить злоупотребления и повысить экономическую эффективность рынка в целом.

Состояние правового регулирования российского рынка связи

Выработка единой и непротиворечивой концепции доминирования (значительной рыночной силы) представляется на сегодняшний день ключевой необходимостью для эффективного регулирования государством российских телекоммуникаций.

Действующие федеральные законы – о связи, защите конкуренции и о естественных монополиях, которые направлены на регулирование отношений, связанных с деятельностью в области электросвязи, содержат три различные концепции доминирования.

Так, ФЗ «О связи» ввел понятие оператора связи, занимающего существенное положение в сети связи общего пользования. Вместе с аффилированными лицами он должен обладать в географически определенной зоне нумерации или на всей территории РФ не менее чем 25% монтированной емкости либо иметь возможности для пропуска как минимум 25% трафика. Такой оператор обязан обеспечивать недискриминационный доступ на рынок услуг связи конкурирующим операторам связи и оказывать универсальные услуги связи в тех случаях, когда соответствующий конкурс либо не выявил победителя, либо не состоялся.

Согласно ФЗ «О защите конкуренции» доминирующее положение – это положение хозяйствующего субъекта (группы хозяйствующих субъектов) на рынке определенного товара, дающее такому субъекту возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на данном рынке и (или) устранять с рынка других хозяйствующих субъектов, и (или) затруднять им доступ на рынок. Доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта с рыночной долей более 50% (если иное не будет установлено антимонопольной службой). Если субъект занимает от 50 до 35% рынка, антимонопольная служба также может при определенных условиях признать доминирующее положение субъекта. При доле, не превышающей 35%, положение хозяйствующего субъекта на рынке не может быть признано доминирующим. И всегда признается доминирующим положение субъекта естественной монополии на рынке, находящемся в состоянии естественной монополии.

ФЗ «О естественных монополиях» устанавливает, что под естественной монополией понимается состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства, а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены другими товарами. Услуги общедоступной электросвязи закон относит к сфере деятельности субъектов естественных монополий.

Сравнение приведенных выше определений позволяет сделать следующие выводы: 1) понятие «естественная монополия» не может применяться для регулирования отношений, связанных с конкуренцией, поскольку естественная монополия не предусматривает конкуренцию; 2) понятие «оператор связи, занимающий существенное положение в сети связи общего пользования» явно содержит признаки доминирования на товарном рынке, но тогда как оно соотносится с антимонопольным законодательством, устанавливающим другие критерии доминирования?

Тем не менее все три понятия одновременно используются при регулировании общественных отношений в области связи, и у каждого свое целевое назначение:
  • «естественная монополия» – обеспечение доступности реализуемого субъектом естественной монополии товара (работы, услуги) для потребителей (статья 1 ФЗ «О естественных монополиях»);
  • «доминирующее положение» – предупреждение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции (статья 1 ФЗ «О защите конкуренции»);
  • «существенное положение на сети связи общего пользования» – обеспечение эффективной и добросовестной конкуренции на рынке услуг связи (статья 1 ФЗ «О связи»).
Отсутствие однозначной концептуальной и понятийной взаимосвязи между этими законами, различие их целей и устанавливаемых ими механизмов регулирования влекут за собой несогласованность действий государственных органов и отсутствие единого подхода к регулированию отношений в области связи.

Проблема определения товарных рынков связи, в рамках которых должна проводиться оценка на соответствие понятиям «естественная монополия» и «доминирующее положение», осложняет общее положение дел в сфере госрегулирования.

Законодательством не установлена и обязанность регулирующих органов проводить анализ товарных рынков в области связи. К тому же без наличия у этих органов объективной информации о состоянии конкуренции на рынках применяются методы, не адекватные целям регулирования и реальному состоянию дел в этой области.

Большой комплекс проблем связан с законодательным разграничением рынков в области связи – прежде всего это отсутствие единого подхода, верифицируемых критериев классификации и идентификации рынков, несогласованность основных понятий, излишне усложненная классификация услуг, которая приводит к неизбежным противоречиям.

Основной принцип разделения рынков в области связи, закрепленный в действующем законодательстве, основан на детальной классификации услуг. Нормативные правовые акты предлагают несколько типов классификации, и в зависимости от вида услуг применяются разные методы правового регулирования.

ФЗ «О связи» (статья 28) и «О естественных монополиях» (статья 4) устанавливают услуги общедоступной электросвязи как вид и относят их к сфере деятельности естественных монополий, указывая, что тарифы именно на эти услуги подлежат госрегулированию. Но определения услуг общедоступной электросвязи не дают, а нормативные правовые акты лишь вводят перечни услуг, в том числе и общедоступной электросвязи (в частности, лицензионный перечень включает 20 телекоммуникационных услуг).

Такая чрезмерная детализация представляется не вполне обоснованной, так как базируется на классификации технологий излучения, передачи или приема информации. Когда (согласно Гражданскому кодексу РФ и ФЗ «О связи») абонент заключает с оператором договор на оказание услуг, его интересует не вид услуги, а возможность приема и передачи информации – голосовой, текстовой, изображения – в любой точке своего местонахождения. Конкурентное преимущество, очевидно, будет у оператора, владеющего новейшими средствами, технологиями, инфраструктурой связи и оказывающего максимально широкий спектр услуг.

Сформировался также самостоятельный рынок межоператорских взаимоотношений, существенно влияющий на потребление телекоммуникационных услуг. Если более десяти лет назад инфраструктура содержала только проводные линии связи и принадлежала одному государственному оператору, то с развитием беспроводных технологий передачи сигнала значительно возросло число поставщиков услуг, имеющих собственные линии и оборудование в сети связи общего пользования.

Действующее законодательство этих изменений не учитывает. Госрегулирование по-прежнему применяется на основании установления нормативным правовым актом конкретного вида услуг связи. Товарный рынок отождествляется с тем или иным видом услуги, что не соответствует реальной экономической ситуации, а также мировому опыту регулирования телекоммуникаций.

Первоочередной вопрос: насколько правомерно относить услуги общедоступной электросвязи к сфере естественных монополий? Ответ должен дать анализ реальной экономической ситуации на товарных рынках. И хотя госрегуляторы таких исследований не проводят, уже сегодня можно констатировать, что в условиях стремительного распространения новых технологий удовлетворение спроса на всех направлениях телекоммуникационного рынка, в том числе и общедоступной электросвязи, не может стать эффективнее в условиях отсутствия конкуренции.

Следовательно, в качестве предварительного вывода необходимо признать отсутствие в области связи рынков, находящихся в состоянии естественной монополии, когда спрос эффективнее удовлетворяется в отсутствие конкуренции, а производимые услуги не могут быть заменены другими. (Так, услуги общедоступной фиксированной связи сегодня успешно заменяет мобильная связь и IP-телефония.)

Действующее законодательство не соответствует конкурентной модели регулирования, которая предусматривает наличие правовых норм, устанавливающих общие критерии доминирования и методы воздействия, применимые к любому товарному рынку. Концепции доминирования, основанные на понятиях «оператор связи, занимающий существенное положение в сети связи общего пользования» и «естественная монополия», распространяются только на операторов фиксированной связи. Наличие в законодательстве одновременно трех различных концепций доминирования не позволяет осуществлять эффективное госрегулирование, препятствует добросовестной конкуренции и тормозит развитие отрасли, особенно в сегменте фиксированной связи.

Европейский опыт регулирования телекоммуникаций

Переход к открытой конкуренции считается главной целью проводимой реформы законодательного регулирования рынков телекоммуникаций стран Запада.

Европейский подход к регулированию отношений в области электросвязи базируется на единой концепции доминирования (значительной рыночной силы), в рамках которой правовой институт естественных монополий не применяется. Предметом регулирования являются товарные рынки: оптовые рынки доступа и использования сети связи (межоператорские взаимодействия), а также розничные рынки услуг связи для конечного пользователя. Дальнейшая классификация рынков строится на основании данных о спросе и предложении. Ведущая роль отводится регулированию доступа в инфраструктуру и межоператорских взаимодействий.

Такой подход закреплен в Директиве Европарламента и Совета 2002/21/ЕС от 07.03.02 об общих рамках регулирования электронных коммуникационных сетей и услуг (Рамочная директива) и сопутствующих ей Рекомендаций о соответствующих (релевантных) рынках продуктов и услуг в секторе электронных коммуникаций (2003 г.). Директива устанавливает общий принцип:

меры государственного воздействия применимы только к рынку с неразвитой конкуренцией, рынок с эффективной конкуренцией госрегулированию не подлежит.

Обязательства, касающиеся доступа в сеть и к услугам связи, а также межоператорского взаимодействия, налагаются на предприятия со значительной рыночной силой. Акцент при этом делается на методы тарифного регулирования – относительно услуг доступа и относительно услуг связи (тарифы на услуги регулируются в том случае, если регулирование доступа не дало должного эффекта).

Выбор такого принципа обусловлен тем, что отношения между операторами по вопросам доступа и использования сети первичны по отношению к услуге связи. Они формируют самостоятельные товарные рынки услуг присоединения и пропуска трафика, подлежащие обязательному госрегулированию с целью гарантировать доступ в сеть и ее использование оператору связи, не обладающему такой инфраструктурой, но планирующему заняться предоставлением услуг связи.

В европейских странах регулирование электросвязи осуществляет, как правило, независимый регулирующий орган, который в значительной степени свободен от политического давления и может обеспечить компетентное решение сложных вопросов. По состоянию на январь 2006 г. в государствах Европы создано 23 особых регулирующих органа в области электросвязи, сфера компетенции которых иная, чем органов исполнительной власти. Применяются разные подходы к разграничению их полномочий: либо регулирующий орган имеет право применять антимонопольное законодательство в области электросвязи, либо компетенция органа, контролирующего вопросы конкуренции, распространяется на электросвязь, либо выработан механизм координации.

Стандартная форма ответственности регулирующего органа – отчет профильному министерству. Государства используют разные подходы к пересмотру и отмене решений регулятора. Но при этом большое значение придают гарантиям независимости данного органа. Его финансирование осуществляется двумя способами: 1) сбор средств с операторов связи путем отчислений и прямых вкладов, зачастую на основе товарооборота (в 18 странах отчисления стали существенным финансовым источником для регулирующего органа); 2) ассигнования из госбюджета (в ряде случаев используется как дополнительное финансирование).

Совершенствование госрегулирования российского рынка связи

Сегодня основная задача – создать законодательные условия для перехода рынка связи в конкурентное состояние. Для этого необходимо заменить прямое, жесткое и не всегда эффективное государственное регулирование на модель регулирования конкурентного. Кроме того, экономически и политически актуальна гармонизация российского законодательства в области связи с законодательством Евросоюза, ВТО и других международных организаций.

При конкурентной модели объектом регулирования являются товарные рынки. Поэтому в первую очередь необходимо принять нормы, устанавливающие порядок определения товарных рынков отрасли, единый подход к их регулированию и порядок анализа конкуренции на этом поле (сроки проведения анализа, права и обязанности сторон, порядок применения методов регулирования по результатам анализа).

Рост значимости рынка доступа в сеть и ее использования обусловливает необходимость нового подхода к определению товарных рынков связи: вместо деления по видам услуг целесообразно ввести двухуровневый подход. Базовый уровень – деление товарных рынков на рынок доступа и использования инфраструктуры и рынок услуг связи для конечного потребителя. Детальная экономически обоснованная сегментация товарных рынков надстраивается над базовым уровнем.

Метод регулирования должен первоначально применяться в отношении межоператорского взаимодействия на товарных рынках. От результата регулирования зависят перечень, объем, качество и стоимость услуг связи для конечного пользователя, которые, будучи внешним выражением развития сети и отношений при ее эксплуатации, формируют самостоятельные рынки.

В перспективе целесообразно рассмотреть и вопрос о формировании по европейскому образцу независимого регулирующего органа отрасли и передаче ему полномочий по контролю за соблюдением законодательства о конкуренции и по применению соответствующих мер государственного воздействия.

***

Методы государственного регулирования в области связи должны применяться только на рынках с неэффективной конкуренцией, не нарушая принципов рыночной экономики, стимулируя развитие конкуренции, предотвращая дискриминацию в отношении конечных пользователей и конкурентов операторами связи, занимающими доминирующее положение на рынке. При этом важно обеспечить стабильное и безопасное функционирование сетей, доступность и бесперебойное оказание услуг связи на всей территории страны для всех пользователей в условиях открытой конкуренции между операторами

Для перехода на конкурентную модель госрегулирования необходимо:
  • установить единообразную концепцию доминирования на товарных рынках в области связи (значительной рыночной силы) и согласовать терминологию законодательств о конкуренции и о связи;
  • определить экономически обоснованный подход к структурированию и классификации отраслевых товарных рынков;
  • установить критерии доминирования на товарных рынках;
  • определить задачи и соответствующие методы госрегулирования телекоммуникаций;
  • разграничить полномочия органов власти в сфере регулирования деятельности в области связи и определить принципы их взаимодействия;
  • определить критерии доступности услуг связи для конечного пользователя;
  • закрепить переходный период для введения конкурентной модели регулирования в действие.
Поделиться:
Заметили неточность или опечатку в тексте? Выделите её мышкой и нажмите: Ctrl + Enter. Спасибо!