Rambler's Top100
Статьи ИКС № 05 2010
Николай ДМИТРИК  05 мая 2010

Тюбик Пандоры на правовом поле

С формальной стороны услуги IP-телефонии в России полностью урегулированы: для них предусмотрена отдельная лицензия и утверждены правила оказания данных услуг связи. Однако для их операторов и абонентов (а зачастую и для надзорных органов) ограничения в этой области представляются весьма неопределенными и противоречивыми. Чтобы разобраться в этих ограничениях, обратимся к истории вопроса. (Комментарий юриста)

Николай ДМИТРИКПервобытно-общинный строй


До 2003 г. и вступления в силу действующего ФЗ «О связи» услуги IP-телефонии не образовывали самостоятельного вида услуг связи. Право на их оказание давала лицензия на оказание услуг телематических служб с указанием службы передачи речевой информации (Т-ПРИ)1. Ограничений или запретов на оказание данных услуг в нормативных актах не содержалось; фактически единственным «ограничением» было указание на то, что «…сети связи, предоставляющие услуги телематических служб, как правило, включаются в телефонные сети на уровне абонентских установок» (п.4.2.1.2 «Положения о порядке присоединения сетей электросвязи», утвержденного приложением к письму Минсвязи РФ от 28 марта 1995 г. №54-у). Дело в том, что на тот момент не было категоризации сетей электросвязи по технологии оказания услуг связи, а следовательно, отсутствовала возможность выделить отношения по оказанию услуг IP-телефонии как особый объект со своими правилами оказания услуг и правилами присоединения соответствующих сетей электросвязи. Это привело к расцвету «карточной» IP-телефонии, когда каждый желающий, получив лицензию на «Т-ПРИ», мог поставить шлюз и маршрутизировать звонки между местными телефонными сетями, не пользуясь дорогими услугами «Ростелекома» – единственного на тот момент оператора дальней связи.


Новый ФЗ «О связи», принятый в 2003 г., имел своей основной задачей либерализацию рынка МГ/МН- связи. Естественно, что бизнес операторов «карточной» IP-телефонии авторами закона воспринимался как угроза для магистральных операторов телефонной связи (как действующих, так и могущих появиться впоследствии), поскольку «карточная» телефония была существенно дешевле традиционной. Потребовались адекватные правовые меры.


Новое время


Однако решение задачи, связанной с устранением конкуренции между IP и традиционной телефонией, по непонятным причинам пошло окольными путями. Вместо прямого запрета на терминацию голосового трафика из сети передачи данных (ПД) в сеть телефонной связи (ТфОП) была создана сложная система лицензионных условий и положений подзаконных актов. Во-первых, в «Правилах присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия» (пункты 10–12) было установлено, что операторы сетей местной, зоновой телефонной связи, сетей ПД оказывают друг другу услуги присоединения. Таким образом сама возможность присоединения сетей ПД и ТфОП – что логично – была сохранена. Во-вторых, в лицензионных условиях для деятельности в области оказания услуг связи по передаче голосовой информации в сети ПД2 закреплена необходимость предоставления абоненту соединений по сети ПД лицензиата с использованием пользовательского (оконечного) оборудования для передачи голосовой информации, а также доступа к таким услугам связи, оказываемым другими операторами связи, сети ПД которых взаимодействуют с сетью связи лицензиата.


И наконец, в лицензионных условиях осуществления деятельности в области оказания услуг местной телефонной связи закреплена необходимость предоставления абоненту:


- местных телефонных соединений по сети фиксированной телефонной связи с использованием пользовательского (оконечного) оборудования с выделением абоненту лицензиата номера из плана нумерации сети местной телефонной связи для голосовой информации, факсимильных сообщений и данных;


- доступа к услугам связи сети общего пользования, кроме услуг подвижной связи.


Буквальное толкование указанных положений позволяло сделать вывод, что установка шлюзов, обеспечивающих обмен голосовым трафиком между сетями ПД и ТфОП, будет законной. Следовательно, и корпоративная, и карточная IP-телефония остались в правовом поле, как бы ни пытались уверить в обратном представители регулятора3.


В конце 2005 г. в лицензионные условия все же были внесены изменения, заключающиеся по сути в том, что в лицензионных условиях местной телефонной связи была сохранена лишь возможность предоставления абоненту доступа к телематическим услугам связи и услугам внутризоновой, телефонной МГ/МН-связи, а также к услугам связи по передаче данных, за исключением услуг ПД для целей передачи голосовой информации. Тем самым абоненты традиционных телефонных операторов формально потеряли возможность доступа к услугам IP-телефонии через ТфОП, в том числе возможность совершать вызовы абонентам сетей ПД. Однако обратный доступ (из ПД в ТфОП) опять-таки не был прямо запрещен: лицензионные условия оказания услуг связи по передаче данных для целей передачи голосовой информации до сих пор разрешают предоставление абоненту доступа к таким услугам, оказываемым другими операторами связи, сети ПД которых взаимодействуют с сетью связи лицензиата. Иначе говоря, если один и тот же оператор имеет две лицензии – на услуги передачи голосовой информации и услуги местной телефонной связи, он может терминировать голосовой трафик, приходящий из сетей ПД других операторов в ТфОП, формально не нарушая условий своих лицензий.


Империализм


С одной стороны, описанная выше система мер, ограничивающих распространение IP-телефонии, сдерживает развитие новых технологий корпоративной голосовой связи. Боясь неопределенности и неоднозначности правовых положений, операторы не внедряют привлекательные для абонентов решения, поскольку такого рода услуги могут быть признаны нарушающими условия лицензии. С другой стороны, развитие технологий нельзя остановить, они так или иначе – окольно или напрямую – выводятся на российский рынок. И здесь отсутствие прямого запрета на обмен трафиком между сетями ПД и ТфОП дает операторам аргументы в пользу легальности их бизнеса.


В числе прочего это касается услуг, заказываемых в России транснациональными компаниями, которым важно обеспечить единство корпоративной сети по всему миру, интегрировав российские представительства – их голосовые, видео- и иные данные, хранилища информации – в общую систему на равных условиях. Отсюда необходимость маршрутизации трафика, приходящего из ТфОП (например, звонки клиентов), в сеть ПД, обработки их в России и за рубежом (например, во внешнем call-центре), терминации обратно в ТфОП (например, при переключении на дилеров). Не пользоваться данными услугами в России – значит не только нарушать целостность бизнеса, но и нести убытки из-за использования более дорогой связи и недоступности части сервисов корпоративной информационной системы.


Окончательно нарушает логику действующей модели регулирования IP-телефонии то, что даже операторы, которые имеют полное право оказывать услуги МГ/МН-связи, на корпоративном рынке предпочитают предлагать решения на основе IP-сетей. Следовательно, причина, которая в 2005 г. привела к появлению действующей редакции лицензионных условий (необходимость устранить конкуренцию между традиционной и IP-телефонией), в настоящий момент отпала или по меньшей мере существенно потеряла свою актуальность.


Светлое будущее


Каковы же перспективы развития политики регулятора в данной области? К сожалению, до настоящего момента четкого представления об этом нет. IP-телефония многим представляется своеобразным «ящиком Пандоры», снятие «крышки» с которого приведет к краху рынка дальней связи в его нынешнем виде. С другой стороны, очевидно и то, что «зубную пасту не запихнуть обратно в тюбик», т.е. невозможно сдержать или запретить те решения, которые все чаще реализуются, прежде всего для корпоративных клиентов. В итоге, как обычно, получается «тюбик Пандоры», когда регулятивное давление на ту или иную область рынка ведет лишь к нарастанию явлений, находящихся вне правового поля.


Впрочем, с 2008 г. Минкомсвязи России неоднократно озвучивало необходимость смены подходов к регулированию отрасли – вплоть до создания единой лицензии на услуги связи, отказа от нынешней категоризации сетей и более активного внедрения методов экономического регулирования вместо технологических запретов. Это позволит устранить ненужные ограничения для перспективных технологий, в том числе IP-телефонии, в то же время сохранив инструменты защиты социально значимых услуг связи. В частности, отказ от деления «голосовых» лицензий на собственно телефонные и «голосовые в сети ПД» позволит операторам использовать конвергентные технологии для предоставления услуг на базе единой лицензии. Пока же, до воплощения перечисленных идей в конкретные нормативные правовые акты, остается надеяться только на понимание представителей надзорных органов да на квалификацию юристов, составляющих договоры на оказание услуг связи.  икс 

_____________________________________


1. См. «Положение о порядке внесения и размерах платы за оформление лицензий в области связи в Российской Федерации», утв. приказом Минсвязи РФ от 25 апреля 1995 г.


2. См. Постановление Правительства РФ от 18 февраля 2005 г. №87 «Об утверждении перечня наименований услуг связи, вносимых в лицензии, и перечней лицензионных условий».


3. См, например, стенограмму выступления В.А. Слизеня на II ежегодной конференции «Проводная связь в России», 2006 г.

Поделиться:
Заметили неточность или опечатку в тексте? Выделите её мышкой и нажмите: Ctrl + Enter. Спасибо!