Rambler's Top100
Статьи
Борис ЛАСТОВИЧ  13 декабря 2017

Мировые тренды в регулировании ИКТ и отечественные реалии

Регулирование в сфере ИКТ должно быть основано на адаптированной к современным условиям нормативной правовой базе и направлено на модернизацию национальной цифровой инфраструктуры, поощрение конкуренции, инвестиций и инноваций. 

  Распространение информационно-коммуникационных технологий и глобальное взаимное подключение сетей открывают огромные возможности для ускорения прогресса человечества, преодоления «цифрового разрыва» и формирования общества, основанного на знаниях, а также для устойчивого развития.

Из резолюции 70/1 Генеральной Ассамблеи ООН, 2015 г. 

Высокие темпы развития, технологические изменения в инфокоммуникациях, беспрецедентный рост числа пользователей, цифровизация экономики, государственного управления и социальной сферы, переход к четвертому технологическому укладу требуют проведения целенаправленной политики в этом секторе в целях устойчивого развития стран, повышения качества жизни граждан.

Прогресс в национальной широкополосной политике

Прежде всего отметим, что приведенные в статье ссылки на документы и примеры из международной практики отражают условия стабильной, защищающей интересы бизнеса и потребителей правовой среды, зрелого рынка и независимых от исполнительной власти национальных регуляторов. «Регулирующее» вмешательство государства в числе перспективных механизмов регулирования не значится.

Согласно данным Международного союза электросвязи, большинство стран мира реализуют свою политику через национальные планы развития широкополосной связи (National Broadband Plan, NBP). В настоящее время такие планы имеют 156 стран мира, т.е. 80% общего числа. Многие из них пересматривают свои стратегии и NBP для новых условий.

Так, в Китае принят очередной план действий по инвестициям в строительство информационно-коммуникационной инфраструктуры, рассчитанный на три года (2016–2018 гг.). Общая сумма проекта – $174,35 млрд, а основные направления – развитие современных высокоскоростных волоконно-оптических сетей, мобильных широкополосных сетей доступа, глобальных сетевых объектов и приложений.

В Великобритании выполнен план Digital Britain, который предоставил всем жителям страны возможность широкополосного соединения; недавно опубликована «Стратегия 5G». В ФРГ реализуется новая программа по оцифровке Германии. Правительство Индии объявило о подготовке для индийских операторов правил использования технологий следующих поколений.

В России в 2008 г. также была принята Стратегия развития информационного общества, учитывающая положения Тунисского обязательства Встречи на высшем уровне по вопросам развития информационного общества (2005 г.). Первой из основных задач стратегии было названо «формирование современной информационной и телекоммуникационной инфраструктуры». Для этого предусматривались обеспечение широкополосного доступа на всей территории РФ с использованием механизмов частно-государственного партнерства, формирование единого информационного (цифрового) пространства страны, в том числе в целях национальной безопасности. Однако эта задача не была выполнена.

Необходимая для ее реализации основа – надежная современная функционально единая национальная сеть электросвязи – до настоящего времени не сформирована. Новая (на период до 2030 г.), принятая уже в этом году стратегия с тем же названием, что и предыдущая, равно как и утвержденная в июле 2017 г. программа «Цифровая экономика Российской Федерации» (до 2024 г.), создания единой сети не предусматривают.

Вместе с тем в докладе Комиссии ООН по широкополосной связи за 2017 год на основе анализа мировых трендов и опыта развитых стран утверждается, что развитие широкополосной инфраструктуры и постоянное поддержание ее соответствия требованиям потребителей – это неотложная, хотя и непростая задача, необходимая для цифрового развития. Об этом же говорится и в материалах проходившей в апреле 2017 г. конференции ответственных за цифровую экономику министров стран «Большой двадцатки», обсуждавших, как максимизировать положительные эффекты цифровизации для экономик.

Частный сектор в условиях конкурентного рынка может обеспечить достижение значительного числа целей развития широкополосной инфраструктуры (как это и произошло в России). Но без участия правительств решение некоммерческих, не охватываемых рыночным регулированием вопросов, включая электронное правительство, оборону и безопасность, невозможно.

Поэтому, к примеру, правительства стран Организации экономического сотрудничества и развития установили конкретные общенациональные цели в своих широкополосных планах, планах инноваций или цифровых программах. Их достижение, особенно в аспекте удовлетворения спроса (применения ИКТ), теперь выходит за рамки традиционной сферы NBP. Новые национальные цифровые повестки дня или цифровые стратегии становятся необходимым инструментом для координации в более широких масштабах, включают вопросы, связанные с цифровой экономикой и цифровизацией других сторон жизни. Благодаря такому подходу цифровая трансформация делается возможной на всех уровнях: как для отдельных лиц, бизнеса, так и для государственного сектора.

Скажем, Германия в своей «Цифровой стратегии – 2025» определяет 10 наиболее важных областей деятельности государства по цифровой трансформации экономики и общества. Стратегия содержит системный анализ ситуации, постановку целей и задач, определение подходов и мер по их реализации в каждой из этих областей с ориентацией на конкретные результаты для экономики и страны в целом, для позиционирования на глобальном рынке. Учтена и организация межсекторальной координации этой работы. Первой из целей «Стратегии – 2025» названо создание национальной гигабитной волоконной сети, поскольку «высокопроизводительные широкополосные сети являются основой и драйвером оцифровки и поэтому необходимы для цифрового будущего Германии».

Однако утвержденная в июле 2017 г. программа «Цифровая экономика Российской Федерации», в отличие от программ других стран G 20, на конечные результаты для экономики страны не ориентирована и имеет целью лишь создание неопределенной в тексте «экосистемы цифровой экономики». «Повышение конкурентоспособности на глобальном рынке» только продекларировано.

Изменение характера регулирования

В условиях либерализации телекоммуникаций, перехода к цифровой среде и повсеместного распространения ИКТ национальные регулирующие органы адаптируются к новым условиям, проводят крупномасштабный пересмотр и обновление целей и правил регулирования с тем, чтобы учесть новейшие технологические достижения, новые требования к цифровой инфраструктуре.

На основе анализа глобальных трендов МСЭ определил шкалу регуляторных подходов, описывающих эти изменения:

1. Регулирование осуществляется командными методами (command & control), а телекоммуникации принадлежат госмонополиям.

2. Использование рыночных механизмов регулирования, связанное с приватизацией телекоммуникаций и либерализацией рынка услуг электросвязи.

3. Регулирование с целью поощрения инвестиций, инноваций и распространения ШПД. Переход к комплексному регулированию, включающему стимулирование конкуренции как в организации доступа, так и в поставке контента и приложений, а также защиту потребителей.

4. Интегрированное регулирование, направленное на конечный результат применения ИКТ в стране – достижение конечных экономических и социальных целей.

5. Совместное регулирование, инклюзивный и согласованный подход к обеспечению эффективного использования ИКТ в каждой из областей их применения.

Если в 2007 г. четыре из пяти стран мира были либо на первом, либо на втором уровне, только Бельгия добилась регулирования уровня 4, то сегодня третий и четвертый уровни регулирования применяют большинство стран мира. В категории уровня 4 работают не менее 52 регуляторов. В настоящее время, когда широкополосная связь, ИКТ уже интегрированы в различные области жизни и деятельности, наблюдается переход к пятому уровню регулирования.

К сожалению, в нашей стране регулирование сектора электросвязи и ИКТ осталось между двух первых уровней: рынок уже есть, но регулирование по-прежнему осуществляется по административному принципу. Об этом свидетельствует аналитический отчет МСЭ «ИКТ-трекер 2015», содержащий данные по 186 государствам – членам союза за 2007–2015 гг.

Трекер учитывает 50 индикаторов, сгруппированных по четырем кластерам: регулирующий орган (статус, функционал, полномочия, методы регулирования); регулирующие мандаты (что регулируется); регулирующий режим (как осуществляется регулирование по основным направлениям); структура конкуренции (уровень конкуренции в основных сегментах комплексного рынка).

Согласно этому отчету, наша страна с суммарным баллом по всем показателям 9,5 из 100 занимает 181-е место против 166-го в 2007 г. После нас – три среднеазиатские республики, Йемен да Маршалловы острова. Для сравнения, у Германии общий балл – 88,5 у Китая – 53,0. Уровень регулирования в сфере электросвязи и ИКТ в России отчетом однозначно оценивается как первый, тот самый командно-контрольный. В течение 2016–2017 гг. никаких изменений в сторону улучшения ситуации не произошло, напротив, административное давление на бизнес операторов усилилось.

Согласно последним данным, Российская Федерация ухудшила свое положение и по глобальному индексу развития ИКТ (ICT Development Index), переместившись с 43-го в 2016 г. на 44-е место в 2017-м, а за пять лет отставание составило 8 позиций.

Системные вопросы регулирования

В виду постоянно растущей роли регулирования ИКТ в рыночной и цифровой среде МСЭ ежегодно проводит глобальные симпозиумы для национальных регуляторов, где обобщается передовой опыт, отслеживаются тенденции и вырабатываются общие рекомендации. Делегации Администрации связи России постоянно участвуют в этих симпозиумах. Однако, как видим, отставание только увеличивается. Наше регулирование все еще сводится к внесению несистемных поправок в устаревший закон «О связи» и ведомственные акты, рассчитанные на совсем другие условия применения – на традиционные сети и услуги связи при отсутствии рынка и информационно-коммуникационных технологий.

Между тем переход к совместному регулированию, к согласованным подходам к обеспечению эффективного использования ИКТ диктуется сегодня именно всепроникающим характером широкополосной связи и ИКТ, что актуально и для России.

В мире формируется новая парадигма регулирования, требующая учета нужд всех отраслей и секторов экономики, включая электросвязь, а также нужд государства и социального развития. В развитых странах встает проблема превращения регулирования, осуществлявшегося регуляторными органами традиционной электросвязи и другими по сферам их деятельности, в согласованную систему на основе сотрудничества, которая могла бы эффективно работать со всеми подключенными объектами и преодолеть секторальную фрагментацию ИКТ-инфраструктуры.

Для того чтобы государственные институты могли реализовать общие стратегии в широком спектре оцифровки, нужны современные концепции, законодательство и координация.

Происходящий в последние годы бурный рост трафика данных, который существенно ускорится с внедрением доступа 5G, необходимость модернизации сетей с переходом на технологии следующего поколения при снижении маржинальности бизнеса операторов ставят перед отраслью и регуляторными органами все более сложные задачи.

Решающее значение приобретает способность ИКТ-инфраструктуры обеспечивать свое развитие, создавая в то же время условия для реализации новых возможностей роста эффективности во всех сферах ее использования. Кроме того, требуется разработать и пересматривать политику информационной безопасности и конфиденциальности данных с учетом все новых проблем и требований, являющихся результатом применения новых технологий, сервисов и приложений.

В руководящих указаниях 17-го Глобального симпозиума для регуляторных органов наряду с признанием национальной специфики отмечается, что передовой опыт других стран расширяет знания и указывает пути совершенствования регулирования. Документ призывает национальных регуляторов укреплять и далее упорядочивать правила и практические методы регулирования в трех десятках актуальных направлений, разбитых на три категории. Отметим некоторые направления для каждой категории:

I. Укрепление регуляторной основы для приемлемого в ценовом отношении доступа к цифровым услугам на основании признанных практических методов. Переоценка действующих регуляторных парадигм для новых цифровых рынков с учетом того, что приемлемость цифровых услуг в ценовом отношении зависит от множества факторов: 

  • принятия и использования национальной цифровой политики, стратегий и планов для обеспечения доступности широкополосной связи и ИКТ, технологий, основанных на IP-протоколе;
  • содействия здоровой конкуренции при обеспечении доступа к сетям и в предоставлении цифровых услуг для конечных пользователей; обеспечения переносимости номеров в сетях фиксированной и подвижной связи;
  • содействия повсеместному распространению национальных магистральных волоконных сетей и дополнения их при необходимости беспроводной и спутниковой связью;
  • стимулирования создания пунктов обмена трафиком, а также сетей распределения контента на национальном и международном уровнях; снятия препятствий для выхода на рынок на всех уровнях и введения стимулов для открытого доступа к сетям и совместного использования инфраструктуры;
  • содействия развертыванию различных видов инфраструктуры; выработки для доминирующих операторов требований по обеспечению оптового и равноправного доступа к их сетям в целях присоединения и совместного использования инфраструктуры; мониторинга и установления такс на присоединение сетей фиксированной и мобильной связи на основе рациональных подходов;
  • использования комплексных стратегий доступа, обслуживания и механизмов финансирования для распространения сетей государственных учреждений и местных сообществ, а также мер стимулирования спроса, таких как субсидии для отдельных категорий конечных пользователей. 

II. Дальнейшая адаптация и масштабирование стимулов для распространения цифровых услуг. Органам государственного управления и регуляторам следует делать больше для обеспечения ценовой доступности и использования цифровых услуг, содействовать реализации следующих направлений политики и мер регулирования: 

  • регуляторных и политических стимулов для инвестиций в высокоскоростные широкополосные сети;
  • поощрения совместного инвестирования, размещения и использования инфраструктуры, в том числе путем договоренностей о совместном использовании и национальном роуминге, а также о совместном с другими секторами и службами ее использовании с целью сокращения затрат и снижения цен;
  • пропорционального и прозрачного тарифного регулирования там, где конкуренция не обеспечивает ценовой приемлемости цифровых услуг;
  • распространения налоговых, фискальных и других стимулов для побуждения операторов к снижению тарифов, в том числе освобождения от таможенных сборов оборудования ИКТ для инфраструктуры, а также терминалов и устройств конечных пользователей;
  • содействия выходу на рынок и работе поставщиков онлайновых услуг и приложений; создания благоприятных условий для поставщиков облачных услуг путем поддержки развития широкополосной инфраструктуры, обеспечения безопасности сетей и конфиденциальности данных;
  • разработки стратегий консолидации принадлежащих государству центров обработки данных и инвестиций в их развитие для сокращения расходов и совершенствования управления облачными ресурсами;
  • создания механизмов регулирования, которые обеспечивали бы возможность выбора поставщиков и услуг, а также оценку качества.

III. Стимулы пятого поколения. Установление контактов с регуляторными органами других секторов для реализации конкретных механизмов официального или неофициального сотрудничества:

  • содействия развитию межсекторальных услуг, таких как электронная коммерция и финансы, электронное государство, иных;
  • сотрудничества с академическими организациями в изучении и прогнозировании регуляторных задач и в разработке политики, направленной на развитие новых технологий в цифровой инфраструктуре, экономике и обществе.
  • принятия инновационных мер для стимулирования новых сервисов, а также создания приложений и контента, актуальных для местного сообщества и сохранения местных традиций;
  • содействия приобретению всеми цифровых навыков, пропаганды преимуществ новых технологий в цифровой экономике и обществе.

Необходимо отметить также роль и значимость технического регулирования, разработки национальных концепций и стандартов, которые должны идти в ногу с глобальными технологическими достижениями. Без этого невозможно обеспечить функциональную совместимость оборудования и сетей в составе единой национальной сети, выполнение ею инфраструктурных функций.

Регулирование для достижения Целей устойчивого развития ООН

В сентябре 2015 г. на 70-й, юбилейной Генеральной Ассамблее ООН была принята «Повестка дня для устойчивого развития до 2030 г.», которая содержит 17 целей, заключающихся в экономическом процветании, социальной интеграции и экологической устойчивости. В специальной резолюции (ГА ООН 70/184), подчеркивается, что информационно-коммуникационные технологии могут способствовать активизации всеохватного и справедливого экономического роста и устойчивого развития, повышению конкурентоспособности, расширению доступа к информации и знаниям, ликвидации нищеты и преодолению социальной маргинализации.

Рассматривая ИКТ как одно из средств реализации упомянутых целей, «Повестка дня…» устанавливает конкретные показатели для 4-й, 5-й, 9-й и 17-й целей. Кроме того, для достижения устойчивого развития в области всех 17 целей требуются цифровые инновации, а, следовательно, и соответствующий уровень электросвязи/ИКТ в отдельных странах и во всем мире.

Состоявшаяся в октябре 2017 г. Всемирная конференция по развитию электросвязи, в которой участвовали правительственные делегации из 134 государств – членов ООН, в своей декларации отмечает, что ИКТ являются важными факторами социального, культурного и экономического развития и тем самым – одним из ключевых инструментов, ускоряющих достижение целей и задач в области устойчивого развития.

Участники конференции заявили о своей приверженности ускорению распространения и использования инфраструктуры, приложений и услуг ИКТ для построения и дальнейшего развития информационного общества, достижения целей и решения задач, определенных «Повесткой дня...».

Принятый на конференции план действий на ближайшие годы для МСЭ и национальных администраций ориентирован на реализацию этих задач, в том числе:

Задача 2. В части создания современной и безопасной инфраструктуры ИКТ – содействовать развитию инфраструктуры и услуг, формированию доверия и обеспечению безопасности при использовании ИКТ.

Задача 3. В части благоприятной среды – содействовать благоприятной политике и условиям регулирования, способствующим устойчивому развитию ИКТ.

Задача 4. В части открытого для всех цифрового общества – содействовать развитию и использованию ИКТ и приложений с целью расширения возможностей людей и общества для устойчивого развития.

В докладе Комиссии ООН по широкополосной связи также имеется раздел «Широкополосная связь для устойчивого развития». Судя по публикуемым документам, для наших директивных и регулирующих органов ИКТ как средство достижения целей устойчивого развития пока не актуальны.

Борис Ластович, эксперт МАС

 

Теме развития и регулирования ИКТ в условиях цифровой экономики посвящены также публикации автора «Широкополосная связь – 2017. Стимулы развития и Информационно-коммуникационная инфраструктура цифровой экономики. Простые истины».   

Поделиться:
Заметили неточность или опечатку в тексте? Выделите её мышкой и нажмите: Ctrl + Enter. Спасибо!