Rambler's Top100
Реклама
 
Статьи ИКС № 6 2008
Дмитрий ГАЛУШКО  16 июня 2008

Лицензирование деятельности операторов связи: следуй букве закона!

Использование в деятельности операторов связи условий действия лицензий, выданных до вступления в силу нового ФЗ «О связи», не противоречит Конституции РФ и действующим нормативным правовым актам, хотя и вызывает множество вопросов. Одна из главных проблем – применение новых норм к старым лицензиям.

До 1 января 2004 г. лицензирование деятельности в области связи регулировалось статьей 15 Федерального закона от 16 февраля 1995 г. № 15-ФЗ «О связи» и Положением «О порядке внесения и размерах платы за оформление лицензий в области связи в Российской Федерации» от 25 апреля 1995 г., утвержденным Минсвязи, Минфином и Минэкономики России. Поскольку это законодательство не регулировало порядок установления условий действия лицензии, условия осуществления деятельности в соответствии с лицензиями, выданными до 01.01.04, устанавливались лицензиаром произвольно.

Вступивший в силу 1 января 2004 г. Федеральный закон «О связи» от 07.07.03 № 126-ФЗ и Постановление Правительства от 15.02.05 № 87 устранили пробел в регулировании условий действия лицензии, установив такие условия. При этом старые нормативные правовые акты были отменены.

Однако в соответствии с позицией Конституционного суда РФ*, основанной на абзаце 2 п. 2 ст. 54 Конституции России «…декриминализация тех или иных деяний может осуществляться… путем отмены нормативных предписаний иной отраслевой принадлежности, к которым отсылали бланкетные нормы уголовного закона». Это означает, что у федерального органа исполнительной власти по надзору в области связи (далее – надзорный орган)** нет оснований для привлечения оператора связи к ответственности за нарушение лицензионных условий, установленных до 01.01.04.

Данная позиция подтверждается правоприменительной практикой. Так, в соответствии с кассационным определением Мосгорсуда от 27 декабря 2006 г. по одному из уголовных дел:

«…Федеральным законом «О связи» от 7 июля 2003 г., вступившим в действие с 1 января 2004 г., регулируется, что перечень наименований лицензионных условий устанавливается Правительством Российской Федерации (ст. 29).

Действующие перечни лицензионных условий, утвержденные Постановлением Правительства РФ 18 февраля 2005 г. № 87, с изменениями от 29 декабря 2005 г. не содержат обязанности лицензиата получать разрешение на эксплуатацию объекта связи органов государственного надзора за связью и информатизацией в РФ, а также обязанности зарегистрировать полученную лицензию в органе государственного надзора.

Действующие в период выдачи оператору лицензий Федеральный закон «О связи» от 20 января 1995 г., Положение «О лицензировании деятельности в области связи в Российской Федерации», утвержденное Постановлением Правительства РФ 5 июня 1994 г., в редакции от 3 октября 2002 г., также не содержат обязанности лицензиата выполнить вмененные условия после получения лицензии.

При таких данных осуждение за невыполнение условий лицензий, не предусмотренных действующим законодательством, не может быть признано законным и обоснованным».

Лицензии «старые» и «новые»

Множество вопросов возникает из-за с соотношения наименований услуг связи, внесенных в лицензии, выданные до 1 января 2004 г. и после этой даты. Между тем официальных разъяснений по вопросу соотношения наименований «старых» и «новых» лицензий до сих пор нет. Отсюда проблема применения новых норм к старым лицензиям.

В частности, один из операторов связи, имеющий лицензию на предоставление услуг телематических служб со службой передачи голосовой информации и разрешение на эксплуатацию сооружений связи, привлекался Управлением Россвязьнадзора по Краснодарскому краю к административной ответственности за деятельность без лицензии на услуги связи по передаче данных для целей передачи голосовой информации.

Позиция надзорного органа изложена в письме Россвязьнадзора от 10.10.2005 № ВБ-П20-5407: «Лицензионные условия, установленные в ранее выданных лицензиях, действуют в части, не противоречащей действующим нормативным правовым актам».

Проблема двух лицензий

Насущный вопрос для операторов, оказывающих услуги связи для целей кабельного вещания, так называемая проблема двух лицензий.

Если оператор не производит контент, а только доставляет программу до пользователя, он в соответствии с п. 9 раздела XVII Перечней, утвержденных Постановлением Правительства № 87 от 18.02.05, обязан заключить договор на оказание услуг связи с лицензиатом-вещателем.

Однако в случае, если производителем программы является нерезидент РФ, то, согласно ст. 19.1 закона от 27.12.1991 № 2124-1, он не вправе выступать учредителем организаций, производящих теле- и видеопрограммы, не может зарегистрировать средство массовой информации, а значит, и получить лицензию на вещание. Таким образом, российский оператор вынужден самостоятельно получать лицензию на вещание зарубежных каналов.

Вместе с тем п. 13. Положения о лицензировании телерадиовещания в РФ*** запрещает получение лицензии на ТВ- и РВ-вещание более чем по двум каналам на одну и ту же территорию. То есть для вещания 20 каналов необходимо зарегистрировать 10 юридических лиц и получить на каждое по две лицензии на вещание. Следовательно, оператор связи вынужден либо работать без лицензии на вещание и нарушать законодательство РФ, либо получать еще несколько десятков лицензий, создавая при этом десятки юридических лиц.

В последнее время участились случаи привлечения операторов к ответственности за отсутствие лицензий на вещание зарубежных каналов. Так, 13-й Арбитражный апелляционный суд постановлением от 26.09.07 установил:

«Проверкой, проведенной прокуратурой Невского района Санкт-Петербурга с участием специалистов отдела контроля операторов телерадиовещания Россвязьнадзора по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, выявлено, что Общество осуществляет ретрансляцию телевизионных программ Eurosport… Hallmark, TV 1000, Travel, Discovery Civilisation, History, National Geographic, Euronews, RTVi, Jetix, Animal Planet, Nickelodeon, Cartoon Network, Explorer, Discovery Channel, «A-ONE-Первый Альтернативный», Fashion TV при отсутствии лицензии на осуществление телевизионного вещания, т.е. в нарушение п. 9 условий лицензии № 33873… Представленные Обществом в материалы дела копии договоров не подтверждают исполнение им лицензионных требований в полном объеме, поскольку большинство из контрагентов (вещателей) не являются лицензиатами. Доводы Общества, приведенные в обоснование невозможности получения лицензии, отклоняются апелляционной инстанцией…

При изложенных обстоятельствах суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что в действиях Общества содержится состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ****, а потому основания для отмены решения суда и удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют».

Деятельность оператора с нарушением лицензионных условий, сопряженная с извлечением дохода более 250 тыс. руб., влечет уголовную ответственность, предусмотренную ст. 171 Уголовного кодекса РФ. Однако судебная практика по данному вопросу не при-шла к единообразному толкованию закона. Так, Арбитражный суд г. Москвы установил:

«Ссылка ЗАО «МТУ-Информ» на норму п. 13 Положения о лицензировании телевизионного вещания и радиовещания в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1994 г. № 1359, как на основание невозможности получения лицензий на вещание четырех телепрограмм собственного производства судом не принимается, поскольку основана на неверном толковании ответчиком указанной нормы.

Согласно п. 13 данного Положения, «ни одно юридическое лицо не может получить лицензии на осуществление теле- и (или) радиовещания более чем по двум каналам вещания на одну и ту же территорию, если зоны обслуживания совпадают полностью или более чем на две трети и если действующим законодательством РФ не предусмотрено иное. Под каналами вещания в данном случае понимаются не сами телепрограммы, создаваемые вещателем, а технологические каналы, по которым осуществляется их распространение. При этом количество телепрограмм, на которые вещатель имеет право получить лицензию Росохранкультуры, законодательством не ограничено».

Показательна позиция регулятора, требующего от операторов, предоставляющих пользователям телематических услуг связи платный доступ к телевизионным программам, получать лицензию на услуги связи для целей кабельного вещания.

В частности, Арбитражный суд г. Москвы привлек оператора к административной ответственности по ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ, отметив:

«…Частные технологические особенности распространения телевизионных программ по сети передачи данных, такие как использование в качестве оконечного оборудования не телевизионного приемника, а компьютерного монитора, время задержки сигнала и порядок его преобразования в ходе доставки до потребителя, не могут служить основанием для изменения сути оказываемой услуги, так как в конечном итоге деятельность ответчика имеет своей целью предоставление абоненту возможности смотреть телевизионные программы. Исключительно данное обстоятельство составляет потребительскую ценность деятельности ЗАО «МТУ-Информ» в рамках оказания услуги, поименованной «Стрим ТВ», позволяющее оператору получать коммерческую выгоду.

Вывод ответчика о возможности оказания услуги по распространению программ телевизионного вещания на основании лицензии на предоставление услуг телематических служб основан на неверном толковании положений нормативного правового акта.

В соответствии с п. 4 раздела XVI Перечня лицензионных условий оказание услуг, предусмотренных настоящим перечнем, может сопровождаться предоставлением иных услуг, технологически неразрывно связанных с указанными услугами и направленных на повышение их потребительской ценности, если для этого не требуется отдельной лицензии.

Как было отмечено выше, услуга связи для целей кабельного вещания, предусматривающая обеспечение предоставлению абоненту распространения программ телевизионного вещания, предусмотрена в качестве отдельной лицензируемой услуги (раздел XVII Перечня лицензионных условий). Оказание данной услуги при отсутствии соответствующей лицензии является нарушением требований п. 1 ст. 29 ФЗ "О связи"».

Новшество в правоприменительной практике

– позиция надзорного органа и суда относительно условий действия лицензии на предоставление каналов связи: «…с учетом положения п. 2 Постановления Правительства РФ от 29.12.2005 № 837 предоставление пользователю возможности передачи сообщений электросвязи может осуществляться только по каналам связи, образованным линиями передачи сети связи лицензиата».

Хотя, как видно из Перечня лицензионных условий осуществления деятельности в области оказания услуг связи***** («обеспечение предоставления пользователю возможности передачи сообщений электросвязи по каналам связи, образованным линиями передачи сети связи лицензиата»), слово «только» отсутствует. На основании такого вывода суд подтвердил законность приостановления действия лицензии оператора на предоставление каналов связи.

. . .

Таким образом, практика применения судебным и надзорным органами законодательства о лицензировании деятельности операторов связи идет по пути ужесточения требований формального соблюдения условий действия лицензий и максимальной ответственности операторов связи за деятельность без лицензий или с нарушением условий действия лицензий. Все это говорит о том, что операторам необходимо следовать не столько духу, сколько формальной букве лицензионных условий, поскольку в случае неоднозначности толкования законодательства административные риски чрезвычайно высоки.

* См. Определение от 10 июля 2003 г. № 270-О.

** В настоящее время – Федеральная служба по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций и ее территориальные органы.

*** Утверждено Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1994 г. № 1359.

**** Предусматривает ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальной лицензией.

***** Утвержден Постановлением Правительства РФ № 87 от 18 февраля 2005 г.
Заметили неточность или опечатку в тексте? Выделите её мышкой и нажмите: Ctrl + Enter. Спасибо!