Rambler's Top100
Статьи ИКС № 04 2012
Василий ЛЕВЧИК  10 апреля 2012

Закон «О персональных данных»: поправки приняты, концепция не изменилась

(Окончание. Начало см. «ИКС» № 3, с. 60.) Ключевые определения закона «О персональных данных» и связанные с ними конституционные понятия нуждаются в приведении в единую систему с четко очерченными различиями, совпадениями и пересечениями. Возможно, для этого понадобится ввести новые, дополнительные или альтернативные понятия.

Василий ЛЕВЧИК, руководитель рабочей группы по нормативным правовым вопросам АРОС Коллизия с конституционными нормами

1. Целью ФЗ «О персональных данных», согласно его ст. 2, является «обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина при обработке его персональных данных, в том числе защиты прав на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну», т.е. ценностей, защищаемых ст. 23 ч. 1 Основного закона:

Ст. 23 ч. 1. Каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени.

Однако далее к этим понятиям федеральный закон нигде не обращается – вместо этого законодатель ввел понятие «персональные данные», определив его настолько широко, что в него попадает и информация о частной жизни, и информация, составляющая личную и семейную тайну. Это приводит к коллизиям с конституционными нормами, которые, безусловно, законодателем не предполагались.

Очевидно, что публичный интерес предусматривает множество случаев, когда персональные данные должны быть обработаны без согласия их субъектов. Возможность ограничения прав и свобод граждан, в том числе и вышеуказанных, предусмотрена ст. 55 ч. 3 Конституции:

Ст. 55 ч. 3. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В соответствии с этим ФЗ «О персональных данных» устанавливает случаи, когда персональные данные могут быть обработаны без согласия их субъектов. Желая максимально защитить интересы граждан, законодатель в некоторых важных нормах использует оговорку о том, что при этом не должны нарушаться права субъектов персональных данных:

Ст. 1. ч. 2. Действие настоящего Федерального закона не распространяется на отношения, возникающие при:

1) обработке персональных данных физическими лицами исключительно для личных и семейных нужд, если при этом не нарушаются права субъектов персональных данных;

Ст. 4 ч. 2. На основании и во исполнение федеральных законов государственные органы, Банк России, органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут принимать нормативные правовые акты, нормативные акты, правовые акты… по отдельным вопросам, касающимся обработки персональных данных. Такие акты не могут содержать положения, ограничивающие права субъектов персональных данных…

Ст. 6 ч. 1. Обработка персональных данных должна осуществляться с соблюдением принципов и правил, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Обработка персональных данных допускается в следующих случаях:

7) обработка персональных данных необходима для осуществления прав и законных интересов оператора или третьих лиц либо для достижения общественно значимых целей при условии, что при этом не нарушаются права и свободы субъекта персональных данных;

8) обработка персональных данных необходима для осуществления профессиональной деятельности журналиста и (или) законной деятельности средства массовой информации либо научной, литературной или иной творческой деятельности при условии, что при этом не нарушаются права и законные интересы субъекта персональных данных;

Ст. 18 ч. 4. Оператор освобождается от обязанности предоставить субъекту персональных данных сведения, предусмотренные частью 3 настоящей статьи, в случаях, если:

4) оператор осуществляет обработку персональных данных для статистических или иных исследовательских целей, для осуществления профессиональной деятельности журналиста либо научной, литературной или иной творческой деятельности, если при этом не нарушаются права и законные интересы субъекта персональных данных;

Однако каждый случай обработки персональных данных без согласия их субъекта сам по себе уже является нарушением его права, зафиксированного ст. 23 ч. 1 Конституции РФ, а в силу прямого действия ее норм вышеперечисленные оговорки лишены нормативного смысла и юридически ничтожны.

Для преодоления этой коллизии подобные оговорки следовало расширить упоминанием о том, что нарушения прав, предусмотренные настоящим законом, все-таки допустимы, сделав это, например, таким образом: «если при этом не нарушаются права и законные интересы субъекта персональных данных иным, чем предусмотрено настоящим законом, образом». Более сложный путь обхода этой проблемы использован в ст. 16 ч. 1 и ч. 2 закона.

Продолжая анализ ст. 1 ч. 2 закона, отметим, что содержащаяся в ней оговорка о нераспространении сферы закона на обработку персональных данных «исключительно для личных и семейных нужд» не вполне обоснованна с точки зрения ст. 23 ч. 1 и ст. 24 ч. 1 Конституции. Действительно, в Основном законе установлен безоговорочный характер неприкосновенности частной жизни, личной и семейной тайны, а также абсолютный запрет на доступ к информации о частной жизни лица без его согласия – безотносительно целей, для которых такая информация узнается другим лицом, включая и обычное любопытство.

2. Проблемы несоответствия ФЗ «О персональных данных» ст. 23 ч. 1 Конституции хотя бы понятно, как решать, а вот ее ст. 24 ч. 1 лишает юридической силы гораздо больше положений закона.

Во всеохватывающее понятие «персональные данные» формально попадает и «информация о частной жизни» – по крайней мере до тех пор, пока в законе не будет проведено какое-либо разграничение между ними. Однако такая информация дополнительно защищена ст. 24 ч. 1 Конституции РФ, устанавливающей для этого случая непреодолимый запрет:

Ст. 24 ч. 1. Сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются.

При этом существенно, что если возможность и условия ограничения конституционных прав и свобод федеральными законами предусматриваются процитированной выше ст. 55 ч. 3 Основного закона, то подобной универсальной нормы для снятия своих же запретов Конституция не содержит, а возможность их преодоления (если таковая предусмотрена) явно оговаривается в каждом отдельном случае (табл. 3).

Получается, что ст. 6 и другие статьи закона «О персональных данных», устанавливающие случаи, в которых возможна обработка персональных данных (а значит, и информации о частной жизни) без согласия их субъекта, противоречат непреодолимому запрету ст. 24 ч. 1 Основного закона. Однако публичный интерес требует регулирования, предусмотренного законом, поэтому во избежание нарушения Конституции в законе нужно явным образом отделить «персональные данные» от «информации о частной жизни».

Следует также учитывать, что Конституция не содержит явного указания на то, считать ли сведения, составляющие «личную и семейную тайну», особо защищаемой частью «информации о частной жизни», или же нужно считать эти понятия частично перекрывающимися или совпадающими (например, информация о супругах или детях обычно не считается тайной, однако некоторые обстоятельства женитьбы/замужества или факт усыновления/удочерения вполне могут быть таковой).

Но в любом из этих случаев запрет ст. 24 ч. 1 Основного закона распространяется и на сведения, составляющие «личную и семейную тайну», – до тех пор, пока в самой Конституции или в федеральном законе не будет явно установлено, что означенные сведения не являются информацией о частной жизни. Сделать же это совсем не просто.

Нестыковки с Уголовным кодексом

Декларированная в ст. 2 ФЗ «О персональных данных» цель в настоящее время не поддержана наличием какой-либо, хотя бы административной, ответственности за нарушение прав субъектов персональных данных. Фактически закон безосновательно предполагает, что если уполномоченные на то госорганы разработают систему адекватных мероприятий по защите, операторы персональных данных будут ей следовать, а контрольно-надзорные органы будут проверять их выполнение, то нарушения прав субъектов персональных данных не произойдет.

Реально же утечки баз персональных данных происходят, в том числе из недр весьма серьезных государственных органов и учреждений, причем при формальном соблюдении ими «установленных требований». А применение ст. 137 ч.1 УК РФ («Незаконное собирание или распространение сведений о частной жизни лица, составляющих его личную или семейную тайну, без его согласия либо распространение этих сведений в публичном выступлении, публично демонстрирующемся произведении или средствах массовой информации…») наталкивается на серьезные трудности из-за юридической неопределенности защищаемых этой статьей ценностей – личной и семейной тайны (но не «информации о частной жизни» в целом, см. ст. 24 ч. 1 Конституции РФ).

Представляется, что отсутствие в Уголовном кодексе ответственности за нарушение еще более строгого (абсолютного) запрета ст. 24 ч. 1 Конституции вызвано как раз опасением того, что под понятие «информации о частной жизни» могут быть подведены любые сведения о гражданине.

Эта же проблема встанет и при включении в законодательство ответственности за нарушение прав субъектов персональных данных – как в силу отмеченной выше их «всеохватности», так и из-за сохраняющейся юридической неразличимости с «информацией о частной жизни».

Как исправить ситуацию?

Все вышеизложенное свидетельствует о необходимости законодательно определить (возможно, в законе «Об информации, информационных технологиях и защите информации») конституционные понятия «личная тайна», «семейная тайна», «информация о частной жизни», явным образом установив границы их пересечения/совпадения.

1. Поскольку сведения, составляющие «личную тайну» и «семейную тайну», являются частью более общей «информации о частной жизни» (такова трактовка ст. 137 ч. 1 УК РФ – см. выше), то для обеспечения возможности их раскрытия придется обойти запрет ст. 24 ч. 1 Конституции РФ путем как можно более узкого определения в законе понятия «информация о частной жизни». За «частной жизнью» следует оставить лишь небольшую сферу, вторжение в которую действительно не может быть оправдано никаким публичным интересом.

Если же считать, что, наоборот, «информация о частной жизни», как более защищаемая непреодолимым конституционным запретом, является особой частью «личной и семейной тайны», то все равно эти понятия придется законодательно разделить.

При этом «личную тайну» целесообразно соотнести с другими конституционными тайнами (тайной связи, убеждений, национальности), а также с профессиональными тайнами, введенными федеральными законами (врачебной, банковской, налоговой, патентной, усыновления, завещания и т.п.), и определить, что из всего этого может быть действительно отнесено к «информации о частной жизни».

Возможно, для этих же целей в закон придется ввести альтернативное понятие «информация о социальной жизни» – так, чтобы она не попадала в «информацию о частной жизни».

2. Состав «личной и семейной тайны» может быть установлен как исчерпывающим перечнем, так и определением круга тех сведений, которые не могут быть тайными в этом смысле.

3. В самом законе «О персональных данных» следует явным образом соотнести «персональные данные» с «информацией о частной жизни», не допуская их совпадения. Возможно, здесь как раз и поможет новое понятие «информация о социальной жизни».

Но даже и в этом случае представляется целесообразным введение в закон понятия «широко известные персональные данные», которые являются таковыми де-факто, безотносительно воли их субъекта или дозволения закона, – для защиты прав и интересов их обладателей. Например, факт обучения лица в таком-то классе такой-то школы такого-то города известен довольно широкому кругу лиц – как минимум всем соученикам и преподавателям этого лица. Возможно, это понятие будет как-то соотноситься с «общедоступными персональными данными».  
________________________________________________________________
* Левчик В. Конституционные запреты. «Современное право» № 8’2011, с. 48.

Поделиться:
Заметили неточность или опечатку в тексте? Выделите её мышкой и нажмите: Ctrl + Enter. Спасибо!