• Новости
• Блоги
• Аналитика
• Новости компаний
• В СНГ и в мире
• Анонсы

Земля по праву, или Как защитить имущество операторов связи

Противоречия между действующим земельным законодательством и правилами эксплуатации сетей связи создают операторам существенные проблемы в эксплуатации линейно-кабельных сооружений. Для их разрешения потребуются изменения в гражданском и земельном законодательстве.

Предоставление качественных услуг связи предполагает сохранность линий и сооружений связи, которая обеспечивается проведением охранно-предупредительной работы (ОПР). Однако нормативно-правовые акты, регулирующие проведение ОПР*, были приняты довольно давно и на данный момент, учитывая существенные изменения в гражданско-правовых отношениях и порядке их регулирования, они не в полной мере соответствуют действующему законодательству.

В настоящее время подавляющее большинство земельных участков, на которых расположены объекты линейно-кабельных сооружений (ЛКС), не имеет соответствующего правового режима и используется на основании фактически устоявшегося порядка, юридическая основа которого была заложена еще до введения в действие Земельного кодекса РФ пунктом 38 Правил охраны линий и сооружений связи, установившим известные ограничения на земельных участках охранных зон. Следует отметить, что Земельный кодекс имеет б'ольшую юридическую силу, чем нормы указанных Правил, регулирующие земельные правоотношения (ст. 2 Земельного кодекса). Это означает, что правовой режим земель охранных зон в любом случае должен быть установлен в соответствии с нормами Земельного кодекса РФ; «охранные зоны» не входят в число вещных прав на землю. К тому же статьей 7.1 Кодекса об административных правонарушениях РФ закреплена административная ответственность за использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю (штраф для юридических лиц – от 10 тыс. до 20 тыс. руб.).

Таким образом, существующий сегодня комплекс мероприятий ОПР, в частности правовой механизм его реализации, не позволяет должным образом обеспечить сохранность линий и сооружений связи. Проблемы здесь состоят в следующем. Во-первых, собственники земельных участков, на которых расположены ЛКС операторов связи или иных владельцев, отказываются выполнять требования специалистов технических служб операторов связи, эксплуатирующих ЛКС, касающиеся осуществления (или неосуществления) определенных действий в охранной зоне линии связи. Более того, они чинят препятствия сотрудникам операторских компаний в проведении эксплуатационных мероприятий, объясняя это отсутствием указаний об обременении земельных участков.

Во-вторых, при выдаче соответствующих разрешений на строительство или ремонт объектов капитального строительства местные (муниципальные) органы власти не требуют от застройщика согласования проектной документации с представителями оператора связи (оно предусмотрено Правилами проведения земляных работ, утвержденными в некоторых субъектах РФ), а также заключения на проектную документацию и иных документов. При этом они вполне правомерно ссылаются на нормы Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ (которым такое согласование не предусмотрено), а также аргументируют это тем, что вся информация об ограничении права пользования – обременении земельного участка в границах охранной зоны линии связи, – являющаяся, по сути, исходными данными при проектировании и строительстве, должна присутствовать в государственном кадастре недвижимости. Как следствие, работа застройщиков в соответствии с утвержденной, но не согласованной с владельцем линии связи проектной документацией в большинстве случаев ставит под угрозу сохранность ЛКС.

Какие возможности дает закон

В соответствии с п. 15 Правил охраны линий и сооружений связи порядок использования земельных участков, расположенных в охранных зонах сооружений связи и радиофикации, регулируется земельным законодательством Российской Федерации. Принятый и введенный в действие в 2001 г. Земельный кодекс (№ 136-ФЗ от 25 октября 2001 г.) устанавливает, что в настоящее время собственник линейных сооружений может размещать свои объекты на земельных участках на основании права собственности, аренды либо сервитута (права ограниченного пользования чужими земельными участками), т.е. на основании вещных прав.

Приобретение оператором связи всех земельных участков, используемых для размещения ЛКС, в собственность практически нереально в силу технических и экономических причин: возникают большие трудности с определением размера необходимых участков и их стоимости, уплаты соответствующего налога; выкуп участков у нынешних собственников весьма проблематичен.

Размещение ЛКС на арендуемых земельных участках – тоже не самое простое решение, так как собственники данных участков не обязаны заключать договор аренды, к тому же отсутствует методика расчета арендной платы.

В настоящее время ЛКС располагаются на земельных участках на правах «фактического владения». Таким образом, данные земли используются на основании права ограниченного пользования чужими земельными участками (сервитута). Установление сервитута – его официальное правовое закрепление – представляется одним из наиболее приемлемых вариантов решения проблемы.

Решение найдено?

Сервитут представляет собой ограниченное право пользования чужим земельным участком, незначительно обременяющее права собственника такого участка и не препятствующее дальнейшему использованию участка по целевому назначению. Возможен частный и публичный сервитут; различие между ними состоит в том, что в зависимости от наличия или отсутствия публичного интереса (большой общественной значимости) предусматриваются разные способы обременения права собственности сервитутом. Так, пункт 2 ст. 23 Земельного кодекса РФ предусматривает возможность установления публичного сервитута в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры.

Договор о частном сервитуте – это соглашение, в силу которого одна сторона (собственник) предоставляет в пользование другой стороне (сервитуарию) недвижимое имущество, а другая сторона (сервитуарий) обязуется пользоваться имуществом в соответствии с условиями и прекратить использование при отпадении оснований установления.

В случае частного сервитута презюмируется его платность. Собственник земельного участка, обременяемого частным сервитутом, вправе требовать от лиц, в интересах которых установлен сервитут, соразмерную плату за пользование участком.

Если частный сервитут является примером частноправовых (гражданских) отношений и устанавливается соглашением сторон, то публичный сервитут устанавливается решением органа власти – правовым актом РФ, нормативным правовым актом субъекта РФ, нормативным правовым актом органа местного самоуправления (административный метод). В то же время ограничение права касается неограниченного круга лиц и представляет собой определенный правовой режим использования земельных участков или их частей любым лицом независимо от наличия или отсутствия у него прав на земельный участок. Целью ограничения прав (в частности, установления охранных зон линии связи) является охрана объектов, имеющих общественное значение, путем ограничения хозяйственной деятельности.

Таким образом, установление публичного сервитута в интересах оператора связи является наиболее приемлемым, поскольку не влечет за собой соответствующей платы и решает проблему заключения отдельного договора о сервитуте (поиска компромисса) с каждым собственником земельного участка, на территории которого расположены ЛКС.

Юридические проблемы и финансовые следствия

Минэкономразвития России в своем письме от 22 июня 2009 г. № Д23-1850 констатирует, что Правила охраны линий и сооружений связи не являются решением об установлении публичного сервитута, поскольку они не предусматривают закрепления права ограниченного пользования земельным участком, а вводят ограничение прав хозяйствующих субъектов для обеспечения сохранности действующих кабельных, радиорелейных и воздушных линий связи и линий радиофикации, а также сооружений связи, повреждение которых нарушает нормальную работу российской взаимоувязанной сети связи, наносит ущерб интересам граждан, производственной деятельности хозяйствующих субъектов, обороноспособности и безопасности России.

Далее, необходимо подчеркнуть, что правовая конструкция публичного сервитута имеет ряд недостатков, что приводит к затруднениям при его установлении. В частности, публичный сервитут может устанавливаться исключительно для ремонта линейного объекта – для целей строительства и эксплуатации линейного объекта это невозможно. Кроме того, в соответствии с правилами ст. 23 Земельного кодекса РФ при установлении публичного сервитута собственник земельного участка вправе требовать соразмерную плату от органа государственной власти или органа местного самоуправления, установившего публичный сервитут, но не от его пользователя. В результате органы государственной власти и местного самоуправления никоим образом не заинтересованы в установлении публичных сервитутов.

Пункт 2 ст. 23 Земельного кодекса РФ закрепляет, что при установлении публичного сервитута учитываются результаты общественных слушаний, однако порядок (механизм) их проведения не определен. Тем не менее отметим, что Научно-консультативный совет при Федеральном арбитражном суде Уральского округа (протоколом № 4 от 11 ноября 2005 г.) утвердил рекомендации «По вопросам разрешения споров, связанных с применением норм земельного законодательства». В них даны разъяснения по поводу принципов проведения общественных слушаний при установлении публичного сервитута, которые можно использовать в практических целях.

Существует также немаловажная проблема, связанная с процедурой оформления прав на ЛКС и права пользования земельными участками под ними, обязательность которой определена ст. 12 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ и ст. 51 Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ. Не сбрасывая со счетов техническую составляющую, можно сказать, что проблема обусловлена в большей степени экономическим фактором: потребуются большие финансовые затраты для подготовки землеустроительной документации, проведения исследовательских и изыскательских работ, межевания и согласования границ земельного участка, перевода земель из одной категории в другую.

Однако в соответствии с действующим законодательством без данных мер не обойтись. При этом п. 9 ст. 23 Земельного кодекса РФ при установлении сервитута также определяет необходимость его государственной регистрации в соответствии с Федеральным Законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», который, в свою очередь, делает обязательным проведение ряда перечисленных выше мероприятий, обременительных с финансовой точки зрения.

Как видно из характера проблем, связанных с использованием земельных участков в целях размещения, строительства, эксплуатации и ремонта ЛКС, их разрешение потребует внести соответствующие изменения в гражданское, земельное и иное законодательство.

Как быть операторам?

Попытки разработать концепцию улучшения законодательного регулирования земельных отношений предпринимаются уже несколько лет. К примеру, два законопроекта подготовило ОАО «Связьинвест», Минэкономразвития России разрабатывало законопроект во множестве редакций, две редакции законопроекта принадлежат ОАО «Федеральная сетевая компания», свой законопроект предлагал депутат С.А. Капков. Но ни одна из предложенных концепций не получила всеобщего (правительственного, ведомственного, научного) одобрения и не была реализована.

НП «ЦИПРТ» и «Связьинвест» взяли на себя инициативу, проведя (совместно с «Газпромом», «Федеральной сетевой компанией», «Транснефтью», Мининформсвязи, Минэкономразвития, ведущими научными организациями и экспертами в области гражданского и земельного права) работу по подготовке изменений в законодательство. В результате этих совместных усилий были разработаны концепция изменений и техническое задание на разработку законопроекта «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием нормативно-правового регулирования сервитутов».

Разработанный проект Федерального закона, как отметило Минэкономразвития России в своем письме от 22 июня 2009 г. № Д23-1850, предполагает значительное упрощение и удешевление доступа соответствующих организаций к земельным ресурсам. Законопроект, в частности, предусматривает, что:

• возможно проведение не только ремонта, но и строительства, реконструкции, эксплуатации линейных • объектов на условиях публичного сервитута;

• выполнение работ на условиях сервитута не влечет за собой необходимости изменения категории земельного участка и его разрешенного использования;

• документ, подтверждающий установление публичного сервитута, наряду с иными предусмотренными • Градостроительным кодексом РФ требованиями является основанием для получения разрешения на строительство и на ввод объекта в эксплуатацию;

• установление публичного сервитута не требует образования земельных участков и проведения связанных с этим кадастровых работ;

• установление публичного сервитута не требует заявления со стороны линейных организаций о проведении государственного кадастрового учета (сведения о границах действия публичного сервитута вносятся в кадастр как сведения о зонах с особыми условиями использования территории, представляемые органом власти, принявшим решение об их установлении, в порядке информационного взаимодействия);

• не требуется регистрация публичного сервитута в Едином реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

На момент подписания письма Минэкономразвития России законопроект находился на стадии согласования с федеральными органами исполнительной власти, однако дальнейшая его судьба неизвестна.

Поскольку описанная проблема для операторов связи – владельцев ЛКС является существенной и актуальной, а ее разрешение требует комплексной глобальной оценки экономических, правовых, административных и иных аспектов, необходимо разработать механизм обеспечения защиты имущественных прав операторов связи на ЛКС, проложенные в земле, провести кадастровый учет в отношении ЛКС операторов связи, государственную регистрацию права собственности на отдельные ЛКС либо на те, которые являются сложной вещью. Необходимо также решить вопрос об установлении ограниченного права пользования на земельных участках, на которых размещаются или планируется размещение ЛКС (в том числе выносок), с учетом предполагаемых изменений в действующем законодательстве. Чтобы снизить расходы на оформление документов, необходимых для кадастрового учета, целесообразно рассмотреть вопрос о создании особого аффилированного лица – специализированной организации для ведения кадастровой деятельности.

Для реализации этих мероприятий операторам связи в первую очередь следует обратить внимание на следующие вопросы. Необходимо изучение и анализ имеющихся проектов изменений в законодательство, касающихся совершенствования нормативно-правового регулирования сервитутов. Эта работа должна включать определение этапа согласования изменений, степени вероятности их одобрения и последующей реализации, составление прогноза развития законодательства о сервитутах.

Далее, потребуется разработка и дальнейшая корректировка соответствующей программы проведения кадастрового учета в отношении ЛКС оператора связи и установления ограниченного права пользования на соответствующих земельных участках. При этом особое внимание следует уделить таким вопросам, как:

• порядок взаимодействия с органами местного самоуправления;

• порядок проведения общественных слушаний;

• подготовка документов, необходимых для государственной регистрации указанных ограничений;

• порядок судебного оспаривания действий (бездействий), связанных с отказом в установлении (регистрации) ограничений пользования земельными участками.

А для более эффективного решения всех рассмотренных вопросов операторам связи, отвечающим за сохранность кабельных линий и сооружений, целесообразно объединить усилия в деле защиты своих интересов.  

* ОПР – составная часть технического обслуживания линейно-кабельных сооружений, которая регламентируется Правилами охраны линий и сооружений связи (утверждены Постановлением Правительства РФ от 09 июня 1995 г. № 578) и Правилами технической эксплуатации первичных сетей ВСС РФ (утверждены приказом Госкомсвязи России от 19 октября 1998 г. № 187).