Rambler's Top100
 
Статьи ИКС № 9 2007
Алексей МИШУШИН  16 сентября 2007

Услуги связи: правила на каждый день

По прошествии двух лет с момента принятия Правительством РФ большинства запланированных правил оказания услуг связи можно говорить о первом опыте их применения. Подведем промежуточные итоги и попробуем сформулировать некоторые выводы о современном подзаконном регулировании оказания услуг связи.

Правовой ландшафт сегодня

Положениями Федерального закона «О связи» учреждение норм, регулирующих оказание услуг связи конечному пользователю и содержащих алгоритм решения практических, ежедневно возникающих перед пользователем вопросов, передано в компетенцию Правительства РФ. На сегодняшний день приняты и утверждены соответствующими постановлениями правительства нормативные акты, регулирующие оказание семи видов услуг связи:

  • Правила оказания услуг почтовой связи (утверждены 15.04.2005);
  • Правила оказания услуг телеграфной связи (от 15.04.2005);
  • Правила оказания услуг местной, внутризоновой, междугородной и международной телефонной связи (от 18.05.2005);
  • Правила оказания услуг подвижной связи (от 25.05.2005);
  • Правила оказания услуг связи проводного радиовещания (от 6.06.2005);
  • Правила оказания услуг связи по передаче данных (от 23.01.2006);
  • Правила оказания услуг связи для целей телевизионного вещания и (или) радиовещания (от 22.12.2006).

Можно видеть, что 2005 г. был очень урожайным по количеству принятых постановлений Правительства РФ. Словно после долгого стояния на полустанках и удручающе неспешного шага наш поезд наконецто набрал скорость, решая наверстать упущенное время. Глядишь, вот и понеслись один за другим нормативные акты, быстро заполняя оставленные Федеральным законом «О связи» правовые пробелы и осваивая правовое пространство. Повеяло свежестью впечатлений и мысли, хорошим рабочим ритмом.

С наступлением 2006 г. картина изменилась. Появление в начале года Правил оказания услуг связи по передаче данных - факт, безусловно, позитивный, хотя и не ставший юридически значимым событием. Правила оказания услуг связи для целей телевизионного вещания и (или) радиовещания введены в действие с 1 марта 2007 г., поэтому только недавно обрели практическую ценность.

Нелегкой оказалась судьба проекта постановления Правительства РФ о Правилах оказания телематических услуг связи. Согласно «Плану подготовки проектов нормативных правовых актов Правительства РФ, необходимых для реализации Федерального закона "О связи"», утвержденному распоряжением от 4 декабря 2003 г. № 1776-р, Правила оказания услуг телематических служб должны были быть приняты во II квартале 2004 г. В ноябре 2004 г. сроки принятия Правил были отодвинуты на IV квартал 2004 г., а 2 марта 2006 г. распоряжением № 281-р наименование «услуги телематических служб» заменено на более удачное «телематические услуги связи».

На момент подготовки настоящего материала Правила оказания телематических услуг связи еще не приняты. Соответственно, нормы, заложенные в ст. 44 Федерального закона «О связи», реализуются не полностью.


Правила оказания услуг связи: первая контрольная точка

Попробуем оценить ситуацию, сложившуюся к середине 2007 г. По мнению Н.С. Мардера*, «правила оказания услуг носят ярко выраженный характер правил по отдельным видам связи». Действительно, современное отечественное правовое регулирование строится по принципу: каждой услуге - свои правила. В свою очередь, услуги сохраняют традиционное для отрасли деление: почтовая связь, телеграфная связь, телефонная связь, персональный радиовызов, проводное радиовещание и т.д.

Избранный принцип регулирования услуг хорошо знаком российскому праву, имеет широкое применение и не диссонирует с остальным законодательством. Мои коллеги правоведы не колеблясь назовут целый ряд действующих постановлений Правительства РФ, ориентированных на регламентацию отношений в области оказания тех или иных услуг: Правила предоставления гостиничных услуг, Правила оказания платных образовательных услуг, Правила оказания услуг автостоянок, Правила оказания платных ветеринарных услуг и др. Порядок оказания некоторых услуг вынесен на более высокий по правовой силе уровень. Так, помимо известных федеральных законов «О связи» и «О почтовой связи» действуют федеральные законы «Об аудиторской деятельности», «Об оценочной деятельности» и др.

Вместе с тем следует учитывать направления развития услуг и применять именно те механизмы правового регулирования, которые соответствуют природе услуг определенного вида. Трудно не согласиться с Н.С. Мардером, что современные тенденции развития телекоммуникаций уже не позволяют дифференцировать услуги по видам связи: примером может служить интернет-телевидение, сигнал которого транслируется по сетям наземной подвижной связи. Усиливающаяся конвергенция стирает различия между видами услуг связи, ведет к универсальности предоставляемого потребителю сервиса, отнимает почву у описанной выше традиционной модели правового регулирования услуг.

Другая характерная черта правил - отступление от принципа правовой экономии. Федеральное законодательство на уровне законов, практика применения которых насчитывает не один год, содержит множество положений, регулирующих взаимоотношения исполнителя и заказчика услуг. ГК РФ, Федеральный закон «О связи», Закон РФ «О защите прав потребителей» в совокупности создают довольно стройный правовой механизм, полностью применимый при оказании услуг связи. Представляется, что дублирование его положений в подзаконных актах утяжеляет законодательство, обусловливает необходимость обширной дополнительной работы нормотворческих и правоприменительных органов, отнимая силы и время. А рассмотрение одних и тех же вопросов в различных постановлениях правительства может привести либо к противоречиям, либо к необоснованной зарегулированности отношений.

В качестве примеров отступления от принципа правовой экономии можно назвать трактовку правилами терминов «абонент», «тарифный план», «пользовательское (оконечное) оборудование», изложенный порядок приостановления оказания услуг связи, в том числе при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, порядок и сроки рассмотрения претензий. К моменту принятия правил эти вопросы уже были рассмотрены в Федеральном законе «О связи».

Состав информации, которая подлежит обязательному доведению до сведения пользователя услуг связи, детализируется в ст. 9-11 ФЗ «О защите прав потребителей», поэтому основная часть подобных норм правил уже хорошо известна, а соответствующие правоотношения опробованы судебной практикой.

Перечень экстренных оперативных служб, вызов которых круглосуточно и бесплатно обязан обеспечить оператор пользователю услуг связи, а также принципы возмещения понесенных оператором расходов содержатся в ст. 52 Федерального закона «О связи» и Постановлении Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. № 894.

Запрет навязывания потребителю дополнительных платных услуг, срок действия договора об оказании услуг связи, представительство и посреднические отношения при заключении и исполнении договоров, основания гражданской правовой ответственности, условия и формы ответственности, условия освобождения от ответственности сторон договора подробно раскрываются в ГК РФ, Законе РФ «О защите прав потребителей» и опять-таки в Федеральном законе «О связи». За редким исключением, присутствие перечисленных норм в правилах вряд ли можно считать оправданным.

Приведен не полный перечень положений правил, дублирующих действующее законодательство, но характер и количество примеров заставляют задуматься.

Снижает эффективность действия правил неполнота воплощения заявленных Правительством РФ намерений. Так, из текста Правил оказания услуг связи по передаче данных непросто уяснить, какого рода отношения подпадают под регулирование этого нормативного акта. Где искать критерии, которые позволяют исчерпывающе и наверняка судить о наличии или, наоборот, отсутствии в конкретной ситуации отношений, подведомственных правилам? Поскольку неоднозначность имеется уже при определении круга регулируемых вопросов, несложно предположить, что неустранимые затруднения будут возникать при обращении к любому пункту правил. Вполне возможно, что волнения, которые возникли в феврале 2006 г. в специализированных СМИ в отношении Правил оказания услуг связи по передаче данных, как раз обусловлены возникшей правовой неопределенностью.


Давайте помечтаем!

Каким же представляется идеальное правовое регулирование оказания услуг связи? Приглашаю помечтать.

Прежде всего хотелось бы повысить нормативный уровень правил, а именно придать им статус федерального закона. Процедура изменений текста федерального закона сложнее, нежели текста постановления Правительства РФ, и это будет способствовать большей стабильности норм. Вынесение правил на уровень закона обеспечивает верховенство их юридической силы над актами Президента РФ и Правительства РФ. Кроме того, нельзя забывать сформулированный еще римским правом принцип «более поздний закон вытесняет более ранний», поэтому правила, принятые в формате федерального закона, будут иметь приоритет и над предшествующими по дате своего принятия федеральными законами.

Возможно, следовало бы проработать идею объединения положений правил в один нормативный акт. Такое объединение могло бы происходить на базе следующих принципов.

  1. исключение из сегодняшней редакции правил норм, дублирующих положения ранее принятых актов федерального законодательства. Об этом говорилось выше.
  2. Проведение ревизии понятийного аппарата. Необходимо, чтобы юридическая терминология всегда точно корреспондировала физической природе описываемого явления. Как показали итоги круглого стола, организованного в апреле 2005 г. при участии ИПК МТУСИ, специалисты отмечают неоднозначность множества бытующих терминов. К примеру, усматривают абсурдность в понятии «проводное радиовещание», поскольку термин «радио» по своей природе предполагает беспроводную связь с помощью электромагнитных волн. А ведь понятие «проводное радиовещание» - отправное для самостоятельного вида связи, которому посвящены соответствующие правила. Нормы, регулирующие оказание услуг связи по передаче данных, требуется дополнить правовой трактовкой понятий «передача данных» и «передача данных для целей передачи голосовой информации», а также обозначить критерии, которые позволяют идентифицировать передачу данных для целей передачи голосовой информации.
  3. Единый нормативный акт, заменяющий ныне действующие правила, должен подходить к регулированию услуг связи в комплексе, уделяя преимущественное внимание базисным правилам, таким как использование нумерации (включая нумерацию российского сегмента сети Интернет), гарантии качества и постоянства оказываемых услуг, условия компенсации за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств сторонами, порядок доступа пользователей к услугам связи на транспортной инфраструктуре, принадлежащей различным операторам и другим лицам, ответственность между участниками договора за содержание в безопасном и работоспособном состоянии пользовательского оборудования, средств и сетей связи на каждом участке «последней мили».
  4. В регламентации нуждаются вопросы on-line-взаимодействия сторон: принципы дистанционной идентификации пользователя услуг связи, порядок вступления, изменения или прекращения договорных отношений посредством удаленного общения. Развитие телекоммуникаций избавляет людей от необходимости личного присутствия в месте заказа услуг, подвигает к пользованию услугами через сайты, деловому общению посредством электронной почты, изменению корзины получаемых услуг или технических параметров оказываемого сервиса с помощью уникальных кодов доступа, приостановлению оказания услуг на основании уведомления, направленного пользователю в электронной форме, и др. Такие удобства и преимущества - признанные завоевания цивилизации. Их просто необходимо использовать!
  5. Регулирование оказания конкретных видов услуг связи также не должно быть забыто, поскольку специфика, присущая отдельным услугам, еще сохраняется и должна учитываться. Думается, что специальное регулирование следует применять лаконично и только в случаях, когда игнорирование определенных технологических особенностей может повлечь за собой злоупотребления сторон своими правами.

Высказанные соображения могут кому-то показаться спорными и противоречивыми. Непривычной может оказаться и сама идея вынесения правил на уровень закона! Но ведь и сфера наших интересов - телекоммуникации - развивается непроторенными путями, и здесь есть почва для размышлений! Пусть эта статья станет приглашением к дискуссии.



* Мардер Н.С. Современные телекоммуникации. М.: ИРИАС, 2006. С. 309.

Поделиться:
Заметили неточность или опечатку в тексте? Выделите её мышкой и нажмите: Ctrl + Enter. Спасибо!